今年以來，遼寧、甘肅、新疆、福建等省、自治區(qū)人大先后對當?shù)氐牡胤较M者權(quán)益保護法規(guī)進行了修改。這些修改后的地方法規(guī)與修改前的法規(guī)相比，在很多方面都有了較大的突破，可以說是亮點紛呈。應該說，這些地方立法都是對進一步完善《消法》的一種有益嘗試和實踐，引起了社會各方面的關注。為此，我們邀請了國家工商總局消費者權(quán)益保護局副局長劉小平，請她就如何進一步完善《消法》發(fā)表一些個人看法，供有關部門和廣大讀者參考。 

    今年是消費者權(quán)益保護法(以下簡稱《消法》)正式實施10周年。十年來，《消法》在完善社會維權(quán)機制、解決消費權(quán)益糾紛、打擊侵害消費者權(quán)益違法行為、提高消費者依法維權(quán)意識以及促進消費維權(quán)運動蓬勃發(fā)展等方面發(fā)揮了很大的作用。但是，隨著時間的推移，受《消法》起草時理論和實踐不足的影響，在《消法》執(zhí)行中，一些問題也逐漸顯現(xiàn)出來。今年，一些地方立法為進一步完善消費者權(quán)益保護進行了一些有益嘗試和探索，為下一步《消法》的修訂提供了經(jīng)驗。 

    權(quán)利范圍問題 

    權(quán)利是保護消費者的基本依據(jù)?！断ā芬苑傻男问劫x予消費者九項權(quán)利，使消費者在其權(quán)益受到損害時能夠憑借法律的力量，維護自身的權(quán)益。但是，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、營銷方式的變化，特別是網(wǎng)絡經(jīng)濟的出現(xiàn)，僅僅九項權(quán)利已經(jīng)不足以保護消費者，或者說，消費者受到損害的權(quán)利已經(jīng)超出了九項權(quán)利的范圍，這里面非常突出的是消費者的隱私權(quán)。隱私權(quán)雖然受民法保護，但是在消費關系中越來越多地涉及到個人隱私的內(nèi)容，經(jīng)營者未經(jīng)允許，為了謀利擅自泄露消費者個人隱私的現(xiàn)象屢見不鮮。因此，有必要擴大《消法》保護消費者權(quán)利的范圍。 

    行政保護體制問題 

    行政保護是履行保護消費者權(quán)益的一項重要的法律制度?，F(xiàn)行《消法》體現(xiàn)行政保護的制度主要涉及第28條“各級人民政府工商行政管理部門和其他有關部門應當依照法律、法規(guī)規(guī)定，在各自的職責范圍內(nèi)，采取措施，保護消費者的合法權(quán)益”的規(guī)定；第34條關于消費者和經(jīng)營者發(fā)生消費者權(quán)益爭議的，可以向有關行政部門申訴的規(guī)定；第50條對經(jīng)營者發(fā)生侵害消費者權(quán)益的行為，法律、法規(guī)對處罰機關和處罰方式有規(guī)定的，依照規(guī)定執(zhí)行；未規(guī)定的，由工商部門進行處罰。這些規(guī)定明確了在制定消費者權(quán)益保護措施、調(diào)解解決消費糾紛和查處侵害消費者權(quán)益案件三個主要方面的行政作用，體現(xiàn)了政府領導下，以一個部門為主，多部門各司其職、相互配合的行政保護構(gòu)架。但是，實際操作中矛盾很多：一是在制定消費者保護措施方面，由于各部門分工不夠明確，在一些方面主次難分，一個部門如果制定保護消費者權(quán)益的規(guī)章有可能因涉及其他部門的權(quán)限而裹足不前，造成消費者權(quán)益保護措施嚴重滯后；二是在受理消費者申訴方面，也由于各部門分工不夠明確，造成各部門受理范圍不清，而在強調(diào)依法行政的趨勢下，各部門只好謹慎從事；三是，在受理申訴方面，由于受理申訴的職責與處罰侵害消費者權(quán)益違法行為的職責往往不屬于同一部門，也弱化了打擊違法行為、保護消費者權(quán)益的力度。 

    總之，現(xiàn)行《消法》應當在研究如何建立更加有效的消費者權(quán)益行政保護體系的基礎上，通過法律修改，借鑒其他國家的做法，建立消費者權(quán)益保護工作的綜合協(xié)調(diào)機制，進一步規(guī)定消費者權(quán)益保護行政部門的各項具體職責。 

    維權(quán)途徑問題 

    維權(quán)途徑是保護消費者權(quán)益的關鍵問題?，F(xiàn)行《消法》為消費者提供了五種維權(quán)途徑，但是這五種途徑都不能有效地發(fā)揮作用，嚴重地影響到消費者權(quán)益的落實。 

    第一、“與經(jīng)營者協(xié)商和解”。在市場秩序比較混亂、信用缺失問題突出、政府管理滯后的轉(zhuǎn)軌時期，經(jīng)營者的自律意識尚待逐步提高，通過“與經(jīng)營者和解”的方式解決消費糾紛，尚難成為一條主要的途徑。 

    第二、“請求消費者協(xié)會調(diào)解”。由于消費者協(xié)會是社團性質(zhì)的組織，受職能限制，對經(jīng)營者與消費者的糾紛只能運用調(diào)解手段來解決，缺乏強制力保證，因此，調(diào)解成功率不高。 

    第三、“向有關行政機關申訴”。由于《消法》沒有賦予行政機關對消費糾紛進行行政裁決的手段，行政機關也只能通過行政調(diào)解的辦法解決消費糾紛，而且即使在雙方當事人達成行政調(diào)解協(xié)議的情況下，若一方當事人不履行協(xié)議，行政機關也沒有強制執(zhí)行的辦法，因此，行政機關也難以成為消費者依法維權(quán)的靠山。 

    第四、“根據(jù)與經(jīng)營者達成的仲裁協(xié)議提請仲裁機關仲裁”。目前，消費者選擇仲裁途徑解決消費糾紛受到一定的制約，主要是消費者一般在購買商品、與經(jīng)營者發(fā)生消費糾紛后，才需要考慮選擇仲裁途徑解決糾紛，而請求仲裁是以消費者和經(jīng)營者雙方自愿為基礎的，但此時很少有經(jīng)營者愿意與消費者達成通過仲裁解決消費糾紛的協(xié)議?？陀^上，使得消費糾紛仲裁制度難以有效地發(fā)揮作用。 

    第五、“向人民法院提起訴訟”。目前我國的訴訟制度比較傳統(tǒng)，針對小額消費糾紛和群體性訴訟，雖然有的審判機關已經(jīng)在積極探索、嘗試靈活便捷的訴訟方式，但就全國來說，還沒有建立適合消費糾紛特點的訴訟制度。煩瑣的訴訟程序和漫長的訴訟時間嚴重地限制了訴訟作為消費者權(quán)益保護最后防線的作用。 

    解決這一問題，需要改善現(xiàn)行仲裁制度，或者建立靈活的行政裁決制度和小額消費糾紛的審判制度。 

    舉證責任和費用問題 

    建立合理的舉證責任制度與消費糾紛的順利解決關系密切。目前《消法》中對于發(fā)生消費糾紛時的舉證責任沒有做專門的規(guī)定，按照消費糾紛屬于民事糾紛范疇的推論，消費糾紛應當實行“誰主張、誰舉證”的舉證原則。但是消費糾紛中存在不同于一般民事糾紛的差異性，即消費者在消費糾紛中處于弱者的地位，如果這些工作要消費者去做，一是消費者要承擔商品檢測鑒定的費用，而高額的檢測費往往超過糾紛商品本身的價值，使消費者望而卻步；二是消費者單方送檢，即使通過商品檢測鑒定查明了問題，經(jīng)營者也有可能以種種原因不承認檢驗結(jié)論。這一情況的存在也是目前消費糾紛解決難的一個重要原因。所以，根據(jù)消費糾紛的特點，按照舉證責任與舉證能力相適應的合理原則，確立體現(xiàn)保護弱者、傾向于消費者一邊的舉證責任制度。當消費者因商品質(zhì)量問題提出賠償請求的主張時，消費者的舉證責任應當明確地規(guī)定在提供購買憑證、展示商品存在缺陷或瑕疵(不需檢測)兩點上，如果經(jīng)營者對消費者提出的求償主張有異議的話，應當實行舉證責任倒置。此外，如果侵權(quán)事實成立的話，應當明確規(guī)定由經(jīng)營者承擔檢測費用。 

    賠償主體問題 

    確定賠償主體的問題是落實消費者求償權(quán)的關鍵。目前，《消法》對侵害消費者權(quán)益的行為發(fā)生后的賠償主體做了規(guī)定：消費者在購買、使用商品時，其合法權(quán)益受到損害的，可以向銷售者要求賠償；消費者或者其他受害人因商品缺陷造成人身、財產(chǎn)損害的，可以向銷售者要求賠償，也可以向生產(chǎn)者要求賠償。這樣的規(guī)定，雖然很明確，消費者可以因瑕疵商品引起的財產(chǎn)損害，要求銷售者先行賠償，避免了生產(chǎn)者與銷售者相互推諉的問題，有利于消費者求償權(quán)的落實。但是，這樣規(guī)定也容易造成對《消法》的歧義，認為消費者因瑕疵商品受到損害時，只能向銷售者求償。為此，應當在規(guī)定銷售者負有承擔先行賠償義務的同時，明確消費者對賠償主體的選擇權(quán)。 

    民事責任的落實問題 

    這一問題涉及維護消費者權(quán)益的核心問題。消費者的權(quán)益一旦受到損害，向經(jīng)營者提出承擔民事責任的合法要求時，經(jīng)營者能否按照消費者的要求履行民事責任就成為消費者最關心的問題了。但是，目前即使在法律義務明確、責任明確、賠償方式甚至具體賠償數(shù)額明確的情況下，經(jīng)營者以種種理由或借口故意拖延或者無理拒絕消費者要求的現(xiàn)象也普遍存在，造成《消法》規(guī)定的賠償責任難以落實。對于這種情形，《消法》第40條、50條雖然規(guī)定了經(jīng)營者應當承擔相應的民事責任和行政責任，但對“故意拖延”、“無理拒絕”沒有規(guī)定具體的處罰執(zhí)行標準，造成行政機關難以操作，不便于消費者追究經(jīng)營者的法律責任，也大大地削弱了《消法》的作用。 

    行政執(zhí)法措施問題 

    行政執(zhí)法措施是行政機關執(zhí)法到位的保障，法律應當賦予行政執(zhí)法機關與其工作需要相適應的行政執(zhí)法手段。但是，目前《消法》缺乏對執(zhí)法措施的明確規(guī)定。一是對行政機關查處嚴重侵害消費者權(quán)益的行為沒有明確其可以行使哪些調(diào)查手段。在查處侵害消費者權(quán)益案件中，特別是要查清一些性質(zhì)惡劣、手段隱蔽、對抗性強的案件，必須有專門的，甚至是要使用或借助非公開的偵查手段才行。二是侵害消費者權(quán)益的行為發(fā)生后，為了控制危害范圍、降低危害后果，行政執(zhí)法機關需要采取一定的應急手段，如發(fā)出危害商品退出市場的禁令、強制經(jīng)營者召回缺陷商品等?？傊?，執(zhí)行《消法》的行政措施主要應當包括案件的強制性調(diào)查權(quán)和控制危害后果的應急措施。 

    消費糾紛的訴訟程序問題 

    司法訴訟途徑是消費者依法維權(quán)的保障。目前，消費訴訟主要是由消費者個人提起，而且沒有適用于消費者群體訴訟的程序，這種訴訟制度已經(jīng)不適應消費者維權(quán)的實踐需要。在消費糾紛中，無論是涉及商品質(zhì)量、格式合同、商品房，還是涉及物業(yè)管理、公共服務價格、旅游等服務，侵權(quán)的對象往往都是群體消費者，而且這些侵害群體消費者利益的行為同時具有擾亂社會經(jīng)濟秩序的雙重性質(zhì)。為消費者討回公道的過程，也是懲罰違法行為，建立信用社會的過程。從這點意義上說，應當完善現(xiàn)行消費糾紛的訴訟程序，借鑒其他國家的做法，建立適合于解決群體消費糾紛的訴訟程序，同時，賦予消費者協(xié)會和有關行政執(zhí)法機關代表消費者利益和國家利益提起訴訟的職權(quán)，以更好地追究經(jīng)營者的法律責任。