貢森總結(jié)說，他們不贊成推翻戶籍管理政策，而是建議實(shí)行“兩保兩新”的方案。既為戶籍人口保留“捷徑”，他們可以通過繼承而享有廣泛權(quán)利；又為外來人口通過買房、投資和知識技能等入戶保留“快車道”；更為廣大普通勞動者及其家屬開辟一條通道，提供一個(gè)新的易于攀登的入戶階梯，并在上升臺階上不斷新增權(quán)利，直至實(shí)現(xiàn)永久入戶和同等享有原戶籍人口的所有權(quán)利。“這樣既可以鼓勵(lì)人口的有序流動，又可以加強(qiáng)人口管理，也有助于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。”貢森說。

　　貢森說，戶籍制度改革是一個(gè)整體工程，還需推進(jìn)與其掛鉤的教育、醫(yī)療、社會保障等相關(guān)領(lǐng)域的配套改革，特別是要改變目前以戶籍人口為基礎(chǔ)的財(cái)政及公共支出體制。

　　“權(quán)益脫鉤改革有一定的政治阻力，但是越晚改革，阻力越大。”貢森告訴記者，“這是很多地方管理者的共識，希望盡早改革?，F(xiàn)在需要中央下決心，總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)，及早出臺指導(dǎo)意見，規(guī)范各地改革。”

　　課題組在調(diào)研時(shí)還了解到，在積極探索一元化戶籍制度改革的地方，農(nóng)村居民并沒有一窩蜂地涌向城市。有的地方管理者認(rèn)為，很多擔(dān)心都是臆想的?！拔覀円郧跋胂?，可能農(nóng)村人一夜之間都會跑到城里來，但實(shí)際上人們都是有利益權(quán)衡的。管理者總擔(dān)心農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)、占用公共資源，這種擔(dān)憂有些過頭。沒有工作和住房，人們進(jìn)城干什么？難道天天住火車站？”重慶一位政府官員說。

　　國研中心專家：大城市不能只要“人手”不要“人口”

　　我國現(xiàn)在許多大城市面臨人口膨脹難題，不斷增加的外來人口使得土地、水源、環(huán)境、交通等資源不堪重負(fù)。為此，有人提出，應(yīng)通過政策控制城市人口規(guī)模。但國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部（以下簡稱“國研中心社會部”）發(fā)布的研究報(bào)告卻認(rèn)為，發(fā)達(dá)地區(qū)更有條件吸納外來人口安家落戶，以實(shí)現(xiàn)人口分布與經(jīng)濟(jì)集聚在空間上的協(xié)調(diào)。

　　近日，課題組組長、國研中心社會部副部長貢森接受了中國青年報(bào)記者專訪。

　　中國青年報(bào)：北京、上海、廣州等大城市由于聚集優(yōu)質(zhì)社會資源，吸引了越來越多的外來人口，使這些城市土地、環(huán)境、水資源難以承受。為什么你們卻認(rèn)為，大城市應(yīng)該對外來人口更加開放？

　　貢森：經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，人口集聚會越多，這是人口分布的基本規(guī)律。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就業(yè)機(jī)會增加了，自然帶來勞動力的集聚，區(qū)域消費(fèi)水平也提高了，進(jìn)而吸引更多的產(chǎn)業(yè)和人口集聚。

　　改革開放以來，東部發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展。城市的發(fā)展離不開人的貢獻(xiàn)，但許多城市對外來務(wù)工人員的態(tài)度卻是矛盾的，需要他們勞動，卻不希望他們分享發(fā)展成果。說白了，就是只要“人手”，不要“人口”。

　　實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)現(xiàn)在的發(fā)展水平是與中央的傾斜政策分不開的；按照主體功能區(qū)劃，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，未來可能在土地、信貸、投資、財(cái)政和環(huán)保等方面享受更多的政策優(yōu)惠，這些地區(qū)也應(yīng)該承擔(dān)更大的義務(wù)，幫助外來人口安家落戶。

　　中國青年報(bào)：但是人們一般會認(rèn)為，由于資源的有限性，地區(qū)對人口的容納也是有限的。以北京市為例，從現(xiàn)在的人口增長趨勢看，未來10年內(nèi)，北京市人均水資源量將不足300立方米，而300立方米是國際上公認(rèn)的不應(yīng)突破的底線。

　　貢森：對于自然環(huán)境因素的討論不是孤立的，而必須與一定的技術(shù)條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共服務(wù)狀況相結(jié)合。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，各種資源的流動性增強(qiáng)，自然資源的剛性約束被削弱了，耕地資源、水資源等自然資源不再成為人口集聚的主要障礙，人口集聚更多地取決于經(jīng)濟(jì)和社會因素，其中經(jīng)濟(jì)因素更是占據(jù)了主導(dǎo)地位。

　　目前，我國人口正在向經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快的區(qū)域流動，人口集聚的趨勢比較明顯，這表明，以就業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)因素是中國人口空間分布的決定因素。如果將水資源等自然要素的影響絕對化，多數(shù)東部發(fā)達(dá)地區(qū)水資源都超載了，人口都要外遷。顯然，這與全國人口“孔雀東南飛”的普遍選擇是不相符的。

　　實(shí)際上，按照國際上通用的綜合性可持續(xù)指標(biāo)來測量，我國發(fā)達(dá)地區(qū)的綜合資源的人口承載力還有較大富余。但我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，許多發(fā)達(dá)地區(qū)都以資源環(huán)境已經(jīng)超載、社會環(huán)境變差作為托辭，不愿意吸納外來人口。但這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展又提供了更多的就業(yè)崗位，可以吸納更多的外來人口，這是地方政府難以控制的。過去幾個(gè)月，沿海地區(qū)普遍出現(xiàn)的“民工荒”就是一個(gè)例證。

　　中國青年報(bào)：現(xiàn)實(shí)情況是，許多大城市由于人口增多帶來許多問題，如交通擁擠、水資源短缺、環(huán)境惡化等。

　　貢森：不能將城市擴(kuò)張中的問題簡單地歸咎于人口增多，事實(shí)上許多問題是城市規(guī)劃不科學(xué)，或公共服務(wù)不到位造成的。比如我國一些特大城市采取的“攤大餅”式的發(fā)展，服務(wù)機(jī)構(gòu)、行政單位都集中在城市中心，而人們居住得越來越遠(yuǎn)，造成上班向心式地漲潮，下班離心式地退潮。而美國洛杉磯等組團(tuán)式發(fā)展的城市，就可以在很大程度上避免交通擁擠的問題。我國應(yīng)該借鑒這種“多中心、組團(tuán)式”的發(fā)展策略，不搞集中式中心區(qū)，每個(gè)組團(tuán)都有辦公、購物、休閑和居住中心，各個(gè)組團(tuán)互相獨(dú)立存在，這樣，整個(gè)城市交通也就順暢了。

　　廣東的東莞是一座向工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的城市，也是一座城鄉(xiāng)一體的組團(tuán)式城市。市直接管轄鎮(zhèn)（街），中間不設(shè)縣或縣級區(qū)。組團(tuán)式的城市空間構(gòu)架構(gòu)成了東莞的城市特色，既突出市中心區(qū)，又充分考慮各鎮(zhèn)（街）的全面均衡推進(jìn)。理性地講，東莞這種組團(tuán)式的城市發(fā)展模式，也可能是今后中國城市規(guī)劃部門應(yīng)該借鑒的方向。

　　中國青年報(bào)：人口增加導(dǎo)致對住房、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等商品和服務(wù)需求的增加，可是，公共服務(wù)的提升還是跟不上人口集聚的速度。比如，北京市規(guī)劃修編之后的最新“總體規(guī)劃”，是到2020年時(shí)，總?cè)丝诳刂圃?800萬人。但是，到目前為止，北京市的常住人口和外來人口的總和已經(jīng)超過2200萬人，應(yīng)該說已經(jīng)提前十年完成了發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)。

　　貢森：所以，關(guān)鍵在于，為什么服務(wù)沒有同步提升？一般來說，經(jīng)濟(jì)集聚和人口集聚過程是互相促進(jìn)的。在一個(gè)地區(qū)新建或擴(kuò)建工廠，一般會帶來新的就業(yè)崗位；在人口自由流動的條件下，新的就業(yè)必然帶來供養(yǎng)人口的遷入，新增人口及其消費(fèi)必然帶來物業(yè)稅、消費(fèi)稅的增加；地方財(cái)力的增加，可以加大對基礎(chǔ)設(shè)施等投資環(huán)境和公共服務(wù)等人居環(huán)境的投入，也可以減稅讓利，有助于吸收更多的企業(yè)和人口集聚。

　　但在我國，由于戶籍、稅收等相關(guān)制度因素的制約，使得經(jīng)濟(jì)集聚和人口集聚相互加強(qiáng)的良性循環(huán)過程被大大弱化了。戶籍制度導(dǎo)致人口自由遷移受阻，而在地方財(cái)政收入主要依靠來自生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的增值稅的財(cái)稅體制下，企業(yè)的生產(chǎn)活動是地方政府的主要收入來源，而人口增加通常意味著公共服務(wù)供給和財(cái)政壓力的增大，因此便形成了只要“人手”不要“人口”的思路，以至經(jīng)濟(jì)規(guī)模與人口規(guī)模不平衡。

　　中國青年報(bào)：“經(jīng)濟(jì)規(guī)模與人口規(guī)模不平衡”怎么理解？是大城市人口相對過剩嗎？

　　貢森：恰恰相反。與區(qū)域經(jīng)濟(jì)集聚規(guī)模相比較，我國西部地區(qū)顯得“人口過?！?，而東部沿海地區(qū)則是“經(jīng)濟(jì)過?！?。這是根據(jù)常住人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的，如果按戶籍人口，即按照完全能夠享受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展成果的人口來算，我國西部地區(qū)的“人口過剩”以及東部地區(qū)的“經(jīng)濟(jì)過?！睍鼑?yán)重。

　　中國青年報(bào)：這種經(jīng)濟(jì)集聚與人口分布不均衡會帶來哪些危害呢？

　　貢森：這樣既不利于東部沿海地區(qū)進(jìn)一步發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)的集聚效應(yīng)，也不利于區(qū)域間的生活水平和公共服務(wù)的均等化。流動人口難以在城市立足，導(dǎo)致中西部剩余勞動力未能充分轉(zhuǎn)移，內(nèi)地與東部沿海之間的人均收入和福利水平差距被拉大。而城市內(nèi)部“二元社會”的分割，也會加劇未來城市內(nèi)部不同人群之間的社會矛盾，給未來的城市治理、城市內(nèi)部的社會和諧發(fā)展和經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長帶來巨大的挑戰(zhàn)。

　　因此，我們建議，應(yīng)盡快使人口分布與經(jīng)濟(jì)集聚相協(xié)調(diào)，妥善安置已經(jīng)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的外來人口。

　　中國青年報(bào)：那應(yīng)該怎樣糾正經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口分布不平衡的現(xiàn)狀呢？

　　貢森：針對這一問題，“十一五”規(guī)劃以及主體功能區(qū)規(guī)劃編制的相關(guān)文件提出，要促進(jìn)人口分布與經(jīng)濟(jì)布局相協(xié)調(diào)，基本實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我們提出三方面政策建議：首先要改革戶籍制度，鼓勵(lì)外來人口在承擔(dān)法定經(jīng)濟(jì)責(zé)任的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)安家落戶；其次是在公共服務(wù)的提供上實(shí)行“費(fèi)隨人走”，并積極探索在消費(fèi)環(huán)節(jié)征收增值稅，以實(shí)現(xiàn)人口增加與地方財(cái)政利益的一致性；第三是在未來40年時(shí)間里，對發(fā)達(dá)地區(qū)吸納人口的數(shù)量作出適當(dāng)?shù)挠残砸螅灾鸩浇档蜌v史積累起來的不協(xié)調(diào)度，也就是“還欠賬”。