近段時(shí)間以來(lái)，“兩高”項(xiàng)目受到廣泛關(guān)注。

7月30日召開(kāi)的中共中央政治局會(huì)議，要求堅(jiān)決遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展。8月26日舉行的堅(jiān)決遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展電視電話(huà)會(huì)議，作出嚴(yán)查違規(guī)上馬、未批先建項(xiàng)目等具體部署。日前進(jìn)駐五省和兩家央企的第二輪第四批中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，也將嚴(yán)格控制“兩高”項(xiàng)目盲目上馬作為督察重點(diǎn)。

“兩高”，即高耗能、高排放，相關(guān)項(xiàng)目通常屬于煤電、石化、化工、鋼鐵、有色金屬冶煉、建材等6類(lèi)行業(yè)。此前，一些地區(qū)對(duì)貫徹新發(fā)展理念存在模糊認(rèn)識(shí)，上馬“兩高”項(xiàng)目出現(xiàn)抬頭趨勢(shì)，甚至在高碳軌道上謀劃“十四五”發(fā)展規(guī)劃，給全國(guó)碳達(dá)峰、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等工作帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

“十四五”時(shí)期是我國(guó)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻堅(jiān)期，也是碳達(dá)峰的關(guān)鍵期和窗口期。在“十四五”開(kāi)局之年，如何加大力度遏制、監(jiān)管“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展，關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色轉(zhuǎn)型以及碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，必須高度重視。

一些地方違規(guī)快上、搶上“兩高”項(xiàng)目，未批先建問(wèn)題突出

國(guó)家發(fā)展改革委8月份新聞發(fā)布會(huì)披露，今年上半年，青海、寧夏、廣西、廣東、福建、新疆、云南、陜西、江蘇9個(gè)?。▍^(qū)）能耗強(qiáng)度同比不降反升，還有10個(gè)省份能耗強(qiáng)度降低率未達(dá)進(jìn)度要求。

嚴(yán)峻的節(jié)能形勢(shì)背后，遏制“兩高”項(xiàng)目行動(dòng)乏力是重要原因之一。國(guó)家發(fā)展改革委下發(fā)文件要求，能耗強(qiáng)度不降反升的9?。▍^(qū)），對(duì)所轄能耗強(qiáng)度不降反升的地市州，今年暫停國(guó)家規(guī)劃布局重大項(xiàng)目以外的“兩高”項(xiàng)目節(jié)能審查。

不止如此。7月，第二輪第三批中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組相繼向所進(jìn)駐的8個(gè)?。▍^(qū)）反饋督察情況，“兩高”項(xiàng)目管控不力也是通報(bào)指出的共性問(wèn)題。

從反饋內(nèi)容看，很多地方仍存在傳統(tǒng)路徑依賴(lài)，對(duì)已有“兩高”項(xiàng)目割舍不下。廣西水泥熟料等高耗能行業(yè)產(chǎn)能持續(xù)擴(kuò)張，12個(gè)在建項(xiàng)目產(chǎn)能達(dá)1734萬(wàn)噸，是“十三五”增量的2.9倍。河南安陽(yáng)不顧產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、環(huán)境空氣質(zhì)量在全國(guó)排名長(zhǎng)期靠后的實(shí)際，焦鋼比高出國(guó)家要求45%。

此外，一些地方盲目上馬“兩高”項(xiàng)目的沖動(dòng)強(qiáng)烈，有大上、快上、搶上、亂上的勢(shì)頭。山西計(jì)劃全省上馬178個(gè)“兩高”項(xiàng)目，預(yù)計(jì)能耗5942萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，大幅超出“十四五”新增用能空間。在建或已建的101個(gè)項(xiàng)目里有72個(gè)手續(xù)不全，比例高達(dá)71.3%。

其中，晉中市不顧水資源稟賦和環(huán)境承載能力，盲目上馬焦化項(xiàng)目，未批先建、違規(guī)取水、違法排污問(wèn)題嚴(yán)重，被中央第一生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組作為典型案例公開(kāi)通報(bào)。

按照我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法以及相關(guān)規(guī)定，新上項(xiàng)目要經(jīng)過(guò)環(huán)評(píng)、水資源論證、節(jié)能審批等。在未完成水資源論證和節(jié)能評(píng)估，部分項(xiàng)目未獲得環(huán)評(píng)批復(fù)情況下，晉中市介休、平遙、靈石等縣（市）卻違規(guī)上馬了5個(gè)焦化項(xiàng)目。而當(dāng)?shù)胤湃谓够a(chǎn)能快速擴(kuò)張的問(wèn)題在2017年第一輪督察時(shí)就被指出，但到第二輪督察仍未整改。

這些項(xiàng)目如果全部建成投產(chǎn)，將比2019年實(shí)際新增焦化產(chǎn)能692萬(wàn)噸，每年將新增用水約1200萬(wàn)噸、新增用煤約1000萬(wàn)噸，并大幅增加主要大氣污染物和二氧化碳排放量。晉中市屬極度缺水地區(qū)，水資源人均占有量不足全國(guó)平均水平1／6。焦化項(xiàng)目不僅污染嚴(yán)重，而且與民分水，導(dǎo)致村民吃水困難，群眾對(duì)此反映強(qiáng)烈。

督察還發(fā)現(xiàn)，多地在審批、監(jiān)管“兩高”項(xiàng)目時(shí)默許縱容，甚至為了讓違規(guī)項(xiàng)目“合規(guī)”搞變通、打“擦邊球”。比如，安徽省六安市一礦業(yè)公司球團(tuán)項(xiàng)目未取得能評(píng)審批手續(xù)開(kāi)工建設(shè)，省、市、縣三級(jí)發(fā)展改革部門(mén)明知其違法卻不制止。江西省九江、上饒等地在沒(méi)有完成“十三五”能耗控制目標(biāo)情況下，部分項(xiàng)目違規(guī)上馬并已建成投運(yùn)。云南省曲靖、楚雄等地工信部門(mén)違規(guī)為兩家企業(yè)備案，督察組進(jìn)駐時(shí)仍在違規(guī)生產(chǎn)。

“兩高”項(xiàng)目對(duì)環(huán)境影響巨大，盲目上馬原因在于思想認(rèn)識(shí)、監(jiān)督管理不到位

當(dāng)前，我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然偏重，能源體系高度依賴(lài)煤炭等化石能源，能源消耗和污染排放量大。嚴(yán)控“兩高”項(xiàng)目，已經(jīng)成為碳達(dá)峰、碳中和工作的當(dāng)務(wù)之急和重中之重。

“‘兩高’項(xiàng)目耗能大，如果現(xiàn)在不遏制、不逐漸減少，將來(lái)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型就很難?！睆B門(mén)大學(xué)中國(guó)能源政策研究院院長(zhǎng)林伯強(qiáng)接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示，去年我國(guó)火電發(fā)電量全國(guó)占比為68%，今年上半年已經(jīng)漲到73%，低碳發(fā)展壓力很大。

嚴(yán)控“兩高”項(xiàng)目建設(shè)與減污降碳密不可分。中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室常務(wù)副主任徐必久在相關(guān)新聞發(fā)布會(huì)上表示，上馬“兩高”項(xiàng)目的大量排放，會(huì)對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善帶來(lái)巨大影響。將來(lái)，按照環(huán)境質(zhì)量改進(jìn)要求，這些項(xiàng)目要逐步退出，又會(huì)帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)損失，所以要嚴(yán)格控制。

其實(shí)，為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，相關(guān)部門(mén)不止一次提出遏制“兩高”產(chǎn)能盲目發(fā)展的要求，也配套了相應(yīng)的措施。近年來(lái)，國(guó)家在“兩高”項(xiàng)目準(zhǔn)入方面出臺(tái)了一系列政策，包括“三線(xiàn)一單”、環(huán)評(píng)審批、節(jié)能審查、水資源論證、煤炭消費(fèi)量減量替代、產(chǎn)能置換等，相關(guān)要求明確清晰。

在這樣的背景下，為何還有地方和部門(mén)為“兩高”項(xiàng)目盲目上馬大開(kāi)綠燈？存在違規(guī)問(wèn)題的“兩高”項(xiàng)目為何能長(zhǎng)期安然無(wú)恙？

記者梳理發(fā)現(xiàn)，一些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒(méi)有脫離高碳軌道，謀求以“兩高”項(xiàng)目拉動(dòng)增長(zhǎng)，沒(méi)有從根本上、結(jié)構(gòu)上擺脫粗放型發(fā)展模式。究其原因，是對(duì)“十三五”能源發(fā)展規(guī)劃落實(shí)不到位、對(duì)“十四五”碳達(dá)峰目標(biāo)任務(wù)缺乏清晰認(rèn)識(shí)。

有的地方未嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家目標(biāo)任務(wù)，在減污降碳方面與中央要求存在明顯差距，舊賬未了又添新賬。有的地方在錯(cuò)誤政績(jī)觀(guān)影響下，落實(shí)政策走了樣，該淘汰的不淘汰，減量替代、產(chǎn)能置換變成數(shù)字游戲。還有的地方雖出臺(tái)了節(jié)能減排和煤炭消費(fèi)減量替代方案，但在實(shí)際工作中如同一紙空文，其結(jié)果只能是能耗總量節(jié)節(jié)攀升、空氣環(huán)境質(zhì)量步步后退。

披露出來(lái)的問(wèn)題雖然都在企業(yè)身上，但是源頭在于地方黨委、政府和相關(guān)部門(mén)思想認(rèn)識(shí)、監(jiān)督管理不到位。一些地方的監(jiān)管部門(mén)對(duì)相關(guān)違規(guī)違法行為只是簡(jiǎn)單處罰而沒(méi)有嚴(yán)肅處理，有的甚至弄虛作假，為違法企業(yè)撐起了“保護(hù)傘”。

個(gè)別地方政府甚至違規(guī)推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)。遼寧省昌圖縣召開(kāi)縣長(zhǎng)辦公會(huì)違規(guī)推動(dòng)“兩高”項(xiàng)目建設(shè)，要求相關(guān)審批和主管部門(mén)不得對(duì)未辦理審批手續(xù)的項(xiàng)目予以處罰；義縣將“兩高”項(xiàng)目作為年度重點(diǎn)工程，成立專(zhuān)班推動(dòng)，導(dǎo)致相關(guān)項(xiàng)目在未取得節(jié)能審查、施工許可等手續(xù)的情況下擅自開(kāi)工建設(shè)。

正是上述種種行為，無(wú)形中使“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展問(wèn)題長(zhǎng)期存在，甚至愈演愈烈。

中央持續(xù)釋放堅(jiān)決遏制信號(hào)，源頭防控是治本之策

今年以來(lái)，中央持續(xù)釋放堅(jiān)決遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展的信號(hào)。

“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出，要堅(jiān)決遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展，推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)積極發(fā)展。

習(xí)近平總書(shū)記4月30日在主持中共中央政治局第二十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要把實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的總抓手，加快推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)調(diào)整。不符合要求的高耗能、高排放項(xiàng)目要堅(jiān)決拿下來(lái)。

生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展改革委也動(dòng)作頻頻。今年年初召開(kāi)的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議，明確提出從嚴(yán)從緊從實(shí)控制高能耗、高排放項(xiàng)目上馬。國(guó)家發(fā)展改革委則對(duì)能耗強(qiáng)度不降反升的省區(qū)節(jié)能主管部門(mén)負(fù)責(zé)人談話(huà)提醒，督促有關(guān)地區(qū)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)高耗能、高排放項(xiàng)目的監(jiān)管，分類(lèi)梳理，分類(lèi)處置。

在林伯強(qiáng)看來(lái)，“兩高”項(xiàng)目繼續(xù)壓縮收緊是今后政策的大趨勢(shì)?！氨热?，我國(guó)鋼和水泥的產(chǎn)能都占全球一半以上，將來(lái)國(guó)內(nèi)基建發(fā)展到一定程度后，是否還有必要保持這樣高的產(chǎn)能占比？”他認(rèn)為，一方面，“兩高”項(xiàng)目的產(chǎn)能過(guò)剩，收益本來(lái)就不是很高，如果碳成本進(jìn)一步加大，這類(lèi)項(xiàng)目的處境會(huì)更艱難；另一方面，各地碳減排的壓力越來(lái)越大，遏制“兩高”項(xiàng)目對(duì)于減排是最直接且有效的舉措。

生態(tài)環(huán)境部5月底印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)高耗能、高排放建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境源頭防控的指導(dǎo)意見(jiàn)》，立足區(qū)域環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)、排污許可、監(jiān)督執(zhí)法、督察問(wèn)責(zé)“六位一體”全過(guò)程環(huán)境管理框架，明確環(huán)境管理要求，引導(dǎo)“兩高”項(xiàng)目低碳綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。

“源頭防控是遏制‘兩高’項(xiàng)目盲目發(fā)展的治本之策?！鄙鷳B(tài)環(huán)境部有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀稱(chēng)，通過(guò)強(qiáng)化環(huán)評(píng)和排污許可及監(jiān)管執(zhí)法，能夠有效實(shí)施對(duì)“兩高”項(xiàng)目的源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲，推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展。

該指導(dǎo)意見(jiàn)在宏觀(guān)層面，要求各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)加快推進(jìn)“三線(xiàn)一單”成果在“兩高”行業(yè)產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、重大項(xiàng)目選址中的應(yīng)用；在中觀(guān)層面，對(duì)涉“兩高”行業(yè)的綜合性規(guī)劃、工業(yè)和能源等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃，提出了嚴(yán)格審查的具體要求；在項(xiàng)目層面，從嚴(yán)格環(huán)評(píng)審批、推進(jìn)減污降碳協(xié)同控制等方面明確了有關(guān)要求。

尤為引人關(guān)注的是，指導(dǎo)意見(jiàn)明確將碳排放影響評(píng)價(jià)納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系。

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院專(zhuān)家調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少地方認(rèn)為2030年前還可以繼續(xù)大幅提高化石能源使用量，甚至還在高碳的軌道上謀劃“十四五”發(fā)展規(guī)劃，攀登碳排放“新高峰”，達(dá)到“新高峰”后再考慮下降。

這類(lèi)認(rèn)知顯然沒(méi)有意識(shí)到碳達(dá)峰、碳中和的根本目的。指導(dǎo)意見(jiàn)將碳排放納入環(huán)評(píng)體系，從產(chǎn)業(yè)源頭計(jì)算控制碳排放量，是嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)的具體體現(xiàn)，有助于倒逼經(jīng)濟(jì)綠色低碳轉(zhuǎn)型。

嚴(yán)格事前審批把關(guān)，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展

“山西嚴(yán)格控制‘兩高’項(xiàng)目盲目上馬，加速淘汰退出炭化室高度為4.3米的焦?fàn)t，推進(jìn)工業(yè)企業(yè)污染深度治理，全省24家在產(chǎn)的鋼鐵聯(lián)合企業(yè)基本完成超低排放改造工程，20家焦化企業(yè)、17家水泥熟料企業(yè)列入今年完成超低排放改造計(jì)劃?！痹?月4日舉行的山西省“全面建成小康社會(huì)”系列新聞發(fā)布會(huì)上，該省生態(tài)環(huán)境廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的最新進(jìn)展。此時(shí)，距離中央第一生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組進(jìn)駐山西僅過(guò)去不到4個(gè)月。

從督察結(jié)果看，相關(guān)地區(qū)一批違反生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的項(xiàng)目被叫停，一批綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，一批傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)得到了優(yōu)化升級(jí)，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的雙贏。

生態(tài)環(huán)境部部長(zhǎng)黃潤(rùn)秋曾公開(kāi)表示，中央環(huán)保督察緊盯“兩高”項(xiàng)目，不是不讓項(xiàng)目上馬、不讓發(fā)展，而是要通過(guò)遏制盲目上馬“兩高”項(xiàng)目，進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)，走綠色低碳、高質(zhì)量的發(fā)展道路。在這方面，將給地方整改留足合理的時(shí)間，指導(dǎo)地方堅(jiān)持“先立后破”，不搞“急轉(zhuǎn)彎”。

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，嚴(yán)控“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展也需要加大力度、久久為功。

當(dāng)前，山西、寧夏、陜西等多地都已研究制定遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展的行動(dòng)方案。國(guó)家發(fā)展改革委近期也會(huì)同有關(guān)部門(mén)開(kāi)展了專(zhuān)項(xiàng)檢查，督促各地壓減擬上馬的“兩高”項(xiàng)目350多個(gè)，減少新增用能需求2.7億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，下一步將完善和強(qiáng)化能耗“雙控”制度，制定出臺(tái)三年工作方案，堅(jiān)決把不符合要求的“兩高”項(xiàng)目拿下來(lái)。

目標(biāo)和要求已經(jīng)明確，要確保政策措施落地見(jiàn)效，相關(guān)地區(qū)和部門(mén)首先應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀(guān)念，全面梳理排查在建項(xiàng)目，科學(xué)穩(wěn)妥推進(jìn)擬建項(xiàng)目，挖掘存量項(xiàng)目節(jié)能潛力。對(duì)已開(kāi)工建設(shè)的“兩高”項(xiàng)目形成清單并逐一評(píng)估檢查，對(duì)在建“兩高”項(xiàng)目節(jié)能審查、環(huán)評(píng)審批情況進(jìn)行復(fù)核，對(duì)未履行相關(guān)審查審批手續(xù)、把關(guān)不嚴(yán)、落實(shí)要求不力的項(xiàng)目，嚴(yán)格按照要求整改。

在對(duì)“兩高”項(xiàng)目進(jìn)行準(zhǔn)入限制、鼓勵(lì)重點(diǎn)行業(yè)加速產(chǎn)業(yè)升級(jí)的同時(shí)，監(jiān)管部門(mén)還應(yīng)加大查漏補(bǔ)缺力度，既增強(qiáng)企業(yè)外部的約束力，又激發(fā)企業(yè)的內(nèi)生動(dòng)力，促使企業(yè)引進(jìn)減污降碳、綠色節(jié)能的生產(chǎn)工藝，用技術(shù)創(chuàng)新提升綠色發(fā)展水平。

貫徹新發(fā)展理念，離不開(kāi)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督保障。據(jù)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委駐生態(tài)環(huán)境部紀(jì)檢監(jiān)察組有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，他們派出專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督檢查組圍繞中央環(huán)保督察開(kāi)展監(jiān)督，通過(guò)深入督察一線(xiàn)、到督察駐地走訪(fǎng)、列席相關(guān)工作會(huì)議、參加下沉督察等方式及時(shí)掌握督察以及發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改進(jìn)度，提出具體監(jiān)督建議等，以嚴(yán)明紀(jì)律護(hù)航生態(tài)環(huán)境保護(hù)。