水電提速困局:電價(jià)形成機(jī)制成最大障礙
按照中國在聯(lián)合國氣候變化峰會(huì)上的承諾，到2020年，中國的非化石能源在能源消費(fèi)總量中需占到15%左右。要實(shí)現(xiàn)這一承諾，其中水電需貢獻(xiàn)1.3萬億千瓦時(shí)的年發(fā)電量，而2010年全國水電發(fā)電量為6863億千瓦時(shí)，“十二五”時(shí)期水電提速成為必然。
但“十一五”時(shí)期制約水電開發(fā)的矛盾并未得到緩解。為拉動(dòng)GDP和財(cái)政收入增長，掌握水電電源點(diǎn)分配權(quán)的地方政府有意放任企業(yè)的無序開發(fā)行為，使“未批先建”亂相叢生。
發(fā)電集團(tuán)難掩投資沖動(dòng)，竭力拼搶電源點(diǎn)，導(dǎo)致資源利用效率低下；而一旦出現(xiàn)水庫移民穩(wěn)定和生態(tài)環(huán)保問題，地方政府和業(yè)主則往往失措，一方面坐等中央政府補(bǔ)貼，另一方面借移民和生態(tài)問題，水電企業(yè)就此要求上調(diào)上網(wǎng)電價(jià)。
國家能源局新能源和可再生能源司司長王駿曾撰文表示，從戰(zhàn)略層面講，水電開發(fā)要提速，就必須改革，其關(guān)鍵就是讓電價(jià)通過市場交易產(chǎn)生，而不是由政府審批定價(jià)。政府按照發(fā)電方式及成本等來確定電價(jià)，往往致使火電價(jià)高，清潔的水電反倒低廉。另外，新建成電廠不論低價(jià)和高價(jià)上網(wǎng)，均與銷售電價(jià)水平無關(guān)，這與目前終端電價(jià)主要通過“煤電聯(lián)動(dòng)”與電煤價(jià)格掛鉤相關(guān)，結(jié)果造成新增加的水電發(fā)電量執(zhí)行了低電價(jià)，全社會(huì)卻并沒有享受到水電低價(jià)的實(shí)惠。
突破最初的政策限制之后，水電產(chǎn)業(yè)又落入到一個(gè)更難突破的利益困局之中。在市場化的水電開發(fā)體系，與發(fā)改委主導(dǎo)的水電電價(jià)定價(jià)機(jī)制之間，在不斷高企的水電開發(fā)成本與電網(wǎng)寡頭壟斷之間，水電開發(fā)體系愈加扭曲。
關(guān)乎生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的達(dá)摩克利斯之劍已然懸起：要實(shí)現(xiàn)2020年的國家能源調(diào)整承諾，水電承擔(dān)著最大的份額，決定著戰(zhàn)略的成敗，改革的情勢已不容擱延。
4月的北京正值春暖花開時(shí)節(jié)。
8日，一場關(guān)乎水電開發(fā)未來走向的協(xié)調(diào)會(huì)正在國家能源局召開，出席人士包括了國家能源局副局長劉琦、新能源司人士、五大發(fā)電集團(tuán)相關(guān)負(fù)責(zé)人、水電專家和水電大省發(fā)改委的主要官員，中國水電行業(yè)的主要決策者和參與者悉數(shù)到場。
會(huì)場之內(nèi)唇槍舌劍——地方政府和水電投資企業(yè)打起了“嘴仗”。
2010年底，國家三部委聯(lián)合出臺(tái)“各地停止執(zhí)行自行出臺(tái)的水能（水電）資源有償開發(fā)使用政策”。地方政府明言反對——此舉收縮了地方政府權(quán)限，打擊了西南各省開發(fā)水電的積極性，會(huì)導(dǎo)致地方扶持力度減弱。
水電開發(fā)企業(yè)針鋒相對——地方政府手握水資源開發(fā)分配大權(quán)，為實(shí)現(xiàn)地方利益最大化，放任企業(yè)惡性競爭，權(quán)力尋租空間日益加大，讓投資企業(yè)無所適從。
爭議聲中，正在復(fù)蘇的水電開發(fā)進(jìn)程何去何從？
2010年以來，中央政府逐漸釋放出“優(yōu)先發(fā)展水電”的信號(hào)，受阻四年之久的水電開發(fā)迎來轉(zhuǎn)機(jī)。但僵局甫破，亂局又顯，地方政府與投資企業(yè)間利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，水電開發(fā)亂象叢生，不僅無序發(fā)展、資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，環(huán)保、移民也多有隱憂。
“水電開發(fā)現(xiàn)在是一片混亂。如果這種狀況持續(xù)下去，水電發(fā)展將面臨很大障礙。”中國水力發(fā)電工程學(xué)會(huì)副秘書長張博庭對《財(cái)經(jīng)》記者說。
而根據(jù)中央和地方政府的相關(guān)發(fā)展規(guī)劃，隨著水電開發(fā)任務(wù)越來越緊迫，業(yè)已存在的亂局有愈加迷亂之勢，若得不到妥善解決，水電開發(fā)將如“籠中困獸”。
《財(cái)經(jīng)》記者了解到，上述國家能源局會(huì)議結(jié)束時(shí)，作為中央決策部門代表的劉琦強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)“討論研究”，并部署相關(guān)處室會(huì)后調(diào)研形成報(bào)告，但對于地方政府與投資企業(yè)之間的爭議并未明確表態(tài)。
會(huì)議結(jié)束后第四天，媒體盛傳劉琦將接任中石油（10.82,-0.05,-0.46%）掌門。但誰將接掌劉琦在國家能源局的工作，尚無權(quán)威渠道予以定論。
外界擔(dān)心的是，若國家能源局所擔(dān)負(fù)的化解地方與水電開發(fā)企業(yè)矛盾的協(xié)調(diào)工作被擱置，水電亂局的破解將更加遙遙無期。對于水電長期發(fā)展而言，更核心的問題還在于，現(xiàn)行的水電電價(jià)形成機(jī)制，使得水電上網(wǎng)電價(jià)長期低于火電，不利于水電產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
至今，水電上網(wǎng)電價(jià)仍依照成本核算，下游電價(jià)被控制導(dǎo)致電力需求波動(dòng)無法傳導(dǎo)，水電開發(fā)亦無法按照市場化原則有效操作。地方政府與水電企業(yè)累積的矛盾又在環(huán)保、移民等敏感領(lǐng)域彰顯。如此反復(fù)，水電開發(fā)已走入一個(gè)越來越難化解的惡性循環(huán)之中。
“中國最大的優(yōu)勢就是投資不差錢，我們的問題卻是體制不順?！眹夷茉淳中履茉春涂稍偕茉此舅鹃L王駿對《財(cái)經(jīng)》記者分析，如果電力體制不進(jìn)一步改革，不真正建立起電力價(jià)格市場化形成機(jī)制，水電大發(fā)展就是一個(gè)難解之局。[Page]
開發(fā)破繭
大型水電建設(shè)周期一般十年左右，要解減排之憂，2012年是個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)
“火電做規(guī)模，水電做實(shí)力，風(fēng)電作秀。”一位電力央企高層私下里對《財(cái)經(jīng)》記者說，言語間難掩對水電開發(fā)的投資沖動(dòng)。
過去四年，這一沖動(dòng)一直被決策部門壓制。
2007年，國務(wù)院會(huì)商五個(gè)特大型（百萬千瓦以上）水電項(xiàng)目。第一個(gè)上報(bào)的是一家民企，為渲染項(xiàng)目獲批的重要性和緊迫性，報(bào)告人毫無隱瞞地介紹了工程進(jìn)展情況，但其未批先建的違規(guī)行為引起決策高層震怒，其余待報(bào)的四個(gè)項(xiàng)目同時(shí)被壓下。
第二年上述項(xiàng)目預(yù)備再過會(huì)時(shí)，汶川地震發(fā)生，“三峽水庫、紫坪鋪水庫造成地震”等傳言甚囂塵上，決策高層備受困擾，項(xiàng)目審批再度擱淺。這一決策傾向傳導(dǎo)至國家和地方發(fā)改委，百萬千瓦以下的大型和中小型水電項(xiàng)目亦獲批寥寥，水電開發(fā)一片蕭然。
直至2009年，百萬千瓦以上級別的水電項(xiàng)目仍無一獲準(zhǔn)。2010年，減排壓力日漸增大，更環(huán)保的水電重歸決策者視線。畢竟，水電是目前技術(shù)成熟度最高、上網(wǎng)電價(jià)最便宜、長期收益最穩(wěn)定、減排見效最快的清潔能源，是中國不得不做的一個(gè)最優(yōu)選擇。
企業(yè)訴求亦如是。業(yè)內(nèi)人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，目前五大發(fā)電集團(tuán)的贏利均倚仗水電。
2010年，五大發(fā)電集團(tuán)平均利潤總額達(dá)44.3億元，但因煤炭價(jià)格持續(xù)攀升導(dǎo)致火電領(lǐng)域大面積虧損。與此同時(shí)，國家考核電力企業(yè)的可再生能源指標(biāo)主要是發(fā)電量，水電因其利用小時(shí)數(shù)（設(shè)備滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)）較高，故成為各發(fā)電集團(tuán)調(diào)整結(jié)構(gòu)的首選。
政府也在不同場合不斷釋放出“優(yōu)先發(fā)展水電”的積極信號(hào)。
2010年，時(shí)任國家發(fā)改委副主任、國家能源局局長張國寶（專欄）多次表示，爭取到“十二五”期末，水電在一次能源消費(fèi)中所占比重達(dá)到6.5%左右。照此推算，到2015年，全國水電裝機(jī)容量將在2009年1.97億千瓦的基礎(chǔ)上增至2.84億千瓦，年均新增裝機(jī)容量1450萬千瓦。
同樣在2010年，陸續(xù)有十個(gè)特大型水電項(xiàng)目獲準(zhǔn)開工，分別位于四川的大渡河、雅礱江和云南的金沙江、瀾滄江，裝機(jī)容量從200萬千瓦至1200萬千瓦不等，單個(gè)項(xiàng)目的投資額在120億元以上，最高達(dá)568億元。
“中國水電迎來了一個(gè)比較好的時(shí)期，正逐步從陰影中走出來。”二灘水電開發(fā)有限責(zé)任公司（下稱二灘公司）總經(jīng)理陳云華對《財(cái)經(jīng)》記者說。
國泰君安研究報(bào)告亦認(rèn)為，“十二五”規(guī)劃中，水電項(xiàng)目開工目標(biāo)由1.13億千瓦上調(diào)至1.63億千瓦，提升高達(dá)44%，如果兌現(xiàn)，將大幅高于市場預(yù)期。
按照政府此前承諾，到2020年，中國非化石能源將占一次能源消費(fèi)的15%。這意味著，到2020年，全國水電裝機(jī)容量將提升至3.3億到3.8億千瓦，較“十二五”時(shí)期再增長30%以上。屆時(shí)，水電將占全國非化石能源三分之二以上，每年將提供1.3萬億千瓦時(shí)發(fā)電量。
目前，水電裝機(jī)總?cè)萘績H超過2億千瓦，在建項(xiàng)目總裝機(jī)容量約為7000萬千瓦，年發(fā)電量保持在六七千億千瓦時(shí)。要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，水電總裝機(jī)容量須在現(xiàn)有基礎(chǔ)上翻番。
王駿告訴《財(cái)經(jīng)》記者，總量上看，水電建設(shè)項(xiàng)目雖不少，但相較減排目標(biāo)，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，實(shí)現(xiàn)預(yù)期承諾很有問題。
他表示，鑒于水電減排的遞進(jìn)過程，要達(dá)到減排額定數(shù)量，起碼比預(yù)期滯后兩年，所以2016年開工的大型水電站對2020年的發(fā)電量已無貢獻(xiàn)。如果2012年前水電項(xiàng)目不能抓緊開工，屆時(shí)能否完成建設(shè)就存在很大疑問?！拔磥硎?，要在目前的發(fā)電量上翻一番，可目前的電量已經(jīng)是過去61年的總和?！?/FONT>
“這兩年是關(guān)鍵，如果水電開發(fā)中的各種矛盾沒有理順，優(yōu)先發(fā)展水電將淪為空談?！睆埐┩Α敦?cái)經(jīng)》記者說。
地方算盤
為拉動(dòng)GDP和財(cái)政收入增長，地方政府放任企業(yè)的無序開發(fā)，“未批先建”亂相叢生，令開發(fā)企業(yè)無所適從。[Page]
四川省一位州府領(lǐng)導(dǎo)曾私下“教育”某水電開發(fā)企業(yè)高層：“你只要開個(gè)車過去，把它動(dòng)起來，哪怕是修一個(gè)廁所，我都可以寫進(jìn)政府匯報(bào)材料，這就說明落實(shí)了工作，可以向上面交代。你老講什么勘探、設(shè)計(jì)，講科學(xué)，講技術(shù)，沒用?！?/FONT>
這位地方政府負(fù)責(zé)人說，一旦項(xiàng)目工程被寫進(jìn)政府報(bào)告，其他企業(yè)便無法再搶走，而項(xiàng)目預(yù)算投資也可被計(jì)入地方當(dāng)年投資總額，“企業(yè)和政府雙贏”。
地方政府之所以“膽大妄為”，源于其手握水資源分配大權(quán)。
2002年電力體制改革之際，國務(wù)院頒發(fā)5號(hào)文件，以平衡各發(fā)電集團(tuán)水火資產(chǎn)、水能利用效益最大化為目的，對全國大江大河進(jìn)行了粗放式劃分，提出“一條江以一家公司為開發(fā)主體”，鼓勵(lì)梯級開發(fā)。
此前，主要干流上均已建立相應(yīng)的水電流域公司，比照這些公司在電改之后的歸屬，國務(wù)院將主要河流分別劃給各發(fā)電集團(tuán)，其中瀾滄江歸華能、大渡河歸國電、烏江流域歸華電、紅水河歸大唐、黃河上游歸中電投、金沙江歸三峽公司、雅礱江歸二灘公司（國家發(fā)改委曾單獨(dú)發(fā)文將雅礱江唯一授權(quán)給二灘公司）。
但文件并未對流域上具體電源點(diǎn)的劃分做出更細(xì)致安排。在實(shí)際操作中，電源點(diǎn)分配權(quán)落至各省發(fā)改委。
一座特大型水電站的建設(shè)周期一般需八年至十年，而一屆政府的任期最長也不過十年，領(lǐng)導(dǎo)們不愿看見“前人種樹后人乘涼”的景象。再加上出于拉動(dòng)GDP和稅收增長的政績考慮，省政府力推水電站“全面、同步”開發(fā)，這顯然不是一家投資主體可以包攬，為其他企業(yè)蜂擁而入、爭相開發(fā)提供了條件。
目前，水電投資成本約為每千瓦6000元至8000元，一座百萬千瓦以上水電站投資至少在100億元以上。假如一年內(nèi)同時(shí)開工數(shù)個(gè)項(xiàng)目，一個(gè)地區(qū)僅水電投資就可能突破1000億元。
同時(shí)，水電站在建設(shè)期與運(yùn)行期分別要繳納營業(yè)稅和增值稅，稅率各地不一。在四川，水電建設(shè)期需繳納建安營業(yè)稅（3.2%）、印花稅、個(gè)人所得稅、房屋租賃稅、耕地占用稅（今年已提高至24元/平方米）等，一座裝機(jī)容量260萬千瓦的水電站所需繳納的建設(shè)稅費(fèi)超過20億元。
建成后，按30年經(jīng)營期計(jì)算，增值稅（17%）、教育附加費(fèi)、地方附加費(fèi)等各類上繳稅費(fèi)總計(jì)高達(dá)407.6億元，該水電站年均須繳稅費(fèi)14億元。
《財(cái)經(jīng)》記者了解到，由于分稅制安排，水電站大部分稅費(fèi)將會(huì)繳至項(xiàng)目注冊地，這對地處偏遠(yuǎn)又無大型工業(yè)的部分州、市、縣而言，是一筆巨額財(cái)富。
于是，在省發(fā)改委“利益至上”分配電源點(diǎn)、鼓勵(lì)同步開發(fā)之后，省以下各級政府亦紛紛為水電建設(shè)的全面開花大開方便之門。
按照正常程序，水電建設(shè)在獲得核準(zhǔn)前只可進(jìn)行前期規(guī)劃設(shè)計(jì)和“三通一平”（通水、通電、通路，平整土地）、“五通一平”（通水、通電、通路、通氣、通訊，平整土地）等工作，待獲得核準(zhǔn)后才可進(jìn)行主體施工。
但地方各級政府一般都會(huì)默許甚至慫恿企業(yè)邊施工、邊申請核準(zhǔn)。“地方讓你干，沒有核準(zhǔn)，你也可以干。地方不想讓你干，你核準(zhǔn)了，也不讓你干?！币晃粡氖滤婇_發(fā)的大型電力央企地方分公司總經(jīng)理對《財(cái)經(jīng)》記者表示。
這正是目前輿論關(guān)注的水電建設(shè)大面積“違規(guī)開工”的深層次原因，也直接導(dǎo)致“十一五”后期水電核準(zhǔn)的停頓。
可是，一旦地方政府的訴求得不到滿足，麻煩也就不請自來。
2010年9月至12月，國電大渡河公司（下稱大渡河公司）旗下大崗山電站便遭遇了來自地方政府的麻煩。同屬大渡河公司的瀑布溝電站恰處涼山州和雅安市的界河上，為爭搶稅源，兩地均要求瀑布溝電站在當(dāng)?shù)刈?。雅安市以被淹沒土地面積大、牽扯移民數(shù)量多為由努力爭取，但大渡河公司遲遲沒有作出決定。
由于瀑布溝電站已投產(chǎn)發(fā)電無法干涉，雅安市就對位于當(dāng)?shù)氐拇髰徤诫娬镜牧值?、土地、安全、稅收等一系列?xiàng)目進(jìn)行傾查，隨后以“未核準(zhǔn)”為由叫停電站建設(shè)。據(jù)大崗山電站負(fù)責(zé)人介紹，停工三個(gè)月，電站直接損失約五六千萬元。推遲三個(gè)月發(fā)電，間接損失高達(dá)數(shù)億元。
經(jīng)此一役，瀑布溝電站終在雅安市注冊。注冊后，雅安市又提出其他訴求，經(jīng)四川省政府和國電集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)親自協(xié)調(diào)、滿足其要求后，工程以原貌復(fù)工。
一位業(yè)內(nèi)專家對《財(cái)經(jīng)》記者直言，個(gè)別地方政府甚至?xí)慌浜弦泼癜仓霉ぷ骰蚰S移民鬧事，促使投資企業(yè)滿足地方利益訴求。知情人士稱，有的鬧事移民就是當(dāng)?shù)乜h級領(lǐng)導(dǎo)的親戚或朋友。一些地方政府官員善于拿移民說事兒，實(shí)質(zhì)卻是為了自身的利益需求，并不是真正為移民考慮。
前述負(fù)責(zé)人指出，水電工程建設(shè)的最大制約來自地方政府，“如果它能給你提供好環(huán)境，建設(shè)就能順利開展。反之，企業(yè)寸步難行?！?/FONT>
電源點(diǎn)爭奪
倚仗水電贏利的五大發(fā)電集團(tuán)，難掩新項(xiàng)目投資沖動(dòng)。但竭力拼搶電源點(diǎn)后，留下的卻是資源利用效率低下難題
“大家私下曾有個(gè)約定，你不到我這里來，我不到你那里去?！贝蠖珊庸緝?nèi)部人士對《財(cái)經(jīng)》記者說，但各大發(fā)電集團(tuán)對水電資源的饑渴不言自明。
摸清地方政府對水電項(xiàng)目的急切心理后，企業(yè)的“君子約定”自然被打破。五大發(fā)電集團(tuán)爭相將觸角延伸至“他人地盤”，“搶點(diǎn)就是王道”，積極游說地方政府跑馬圈水。
一位不愿具名的水電開發(fā)人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，企業(yè)爭搶電源點(diǎn)時(shí)往往承諾“馬上開發(fā)”，對于地方政府而言，齊頭并進(jìn)建設(shè)所帶來的投資與GDP拉動(dòng)，顯然比有序的梯級開發(fā)更有吸引力。
2003年1月12日，大渡河公司高層與四川省政府簽訂大渡河開發(fā)戰(zhàn)略協(xié)議，自認(rèn)為該流域所有電源點(diǎn)均已落袋，可安心推進(jìn)滾動(dòng)開發(fā)計(jì)劃。
豈料僅過半年，大唐高層入蜀游說，稱“將支持四川經(jīng)濟(jì)發(fā)展，希望省政府能劃分站點(diǎn)”，并承諾“馬上開發(fā)”，長河壩電站和黃金坪電站即被其收入囊中；再過半年，華電高層又以相似理由說服四川省領(lǐng)導(dǎo)，獲得瀘定電站開發(fā)權(quán)；緊接著，中旭集團(tuán)爭得龍頭石電站開發(fā)權(quán)。
目前，大渡河上共有國電、大唐、華電、華能、中旭集團(tuán)等五家投資主體，其中的硬梁包電站和老鷹巖電站，因華能與國電爭執(zhí)不下，四川省政府難作取舍，于2009年決定以交叉控股方式交給兩家共同開發(fā)。
大渡河公司內(nèi)部人士感嘆，“和政府簽協(xié)議，也有效，也無效。”業(yè)內(nèi)人士形容：“誰下手快，誰搶到的站點(diǎn)就多?！?/FONT>
如今，黃河上游北干流、金沙江、瀾滄江上中游、大渡河、珠江水系干流等主要水域的電源點(diǎn)已瓜分完畢，部分已開工或投產(chǎn)發(fā)電，部分正在開展項(xiàng)目前期規(guī)劃。
但這仍無法滿足電力巨頭的龐大胃口?！敦?cái)經(jīng)》記者了解到，華能、大唐、華電、國電、中電投等已在西藏雅魯藏布江流域展開新一輪爭奪，并在四川、云南等西南地區(qū)積極洽購中小水電項(xiàng)目，且將觸角伸至緬甸、泰國、越南、老撾等周邊水電資源豐富的國家。
同一個(gè)流域，多個(gè)投資主體競相開發(fā)的現(xiàn)象引發(fā)業(yè)內(nèi)人士憂慮。中國水利水電科學(xué)研究院副總工程師郭軍對《財(cái)經(jīng)》記者表示，若以一家公司為開發(fā)主體，可實(shí)現(xiàn)對全流域的水能調(diào)度，發(fā)揮水資源最大效能。
從挪威、美國等水電開發(fā)優(yōu)勢國經(jīng)驗(yàn)看，均為單一主體對一個(gè)流域進(jìn)行整體開發(fā)，此舉既可統(tǒng)籌考慮電力接入系統(tǒng)和外送規(guī)劃，改善電網(wǎng)特性，亦可有效解決梯級補(bǔ)償問題，促進(jìn)龍頭梯級電站建設(shè)，實(shí)現(xiàn)梯級電站的聯(lián)合優(yōu)化調(diào)度。
一旦不同投資主體搶灘、腰斬江河后，由于不同季節(jié)不同時(shí)段的電價(jià)各異，各家為追求最大經(jīng)濟(jì)效益，就會(huì)強(qiáng)行按自身要求發(fā)電，全流域水能的利用效果將大打折扣，資源利用效率會(huì)變得低下。
“我們也制定了梯級、滾動(dòng)開發(fā)戰(zhàn)略，預(yù)備先難后易?！贝蠖珊庸救耸空f，“無奈其他集團(tuán)利用時(shí)間差，將優(yōu)勢資源搶了去?！?/FONT>
該公司大崗山電站就面臨與龍頭石電站的水頭（任意斷面處單位重量水的能效果，影響發(fā)電量）矛盾，后者多占三米，卻因裝機(jī)容量過小無法達(dá)到最佳發(fā)電效果，而大崗山電站只能望水興嘆。
陳云華指出，一條江由一個(gè)有能力和經(jīng)驗(yàn)的實(shí)體進(jìn)行整體開發(fā)，不僅有利于統(tǒng)籌水能資源開發(fā)，節(jié)省開發(fā)建設(shè)成本，促進(jìn)電站優(yōu)化運(yùn)行，更有利于流域環(huán)境的綜合規(guī)劃，保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境和生物多樣性。
一位水電工程建設(shè)人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，為搶電源點(diǎn)，有些企業(yè)甚至迫不及待提前動(dòng)工，在規(guī)劃和設(shè)計(jì)上存在天然缺陷，這常常導(dǎo)致后期投入成本增加20億元甚至40億元。[Page]
水電研究專家呼吁，水資源開發(fā)權(quán)應(yīng)交由國家統(tǒng)管或有序分級管理，不能任由地方政府權(quán)力肆意放大，否則水電無序開發(fā)必將影響其可持續(xù)發(fā)展。
核準(zhǔn)制悖論
審批制改為核準(zhǔn)制后，不但未減少行政手續(xù)，反而讓項(xiàng)目獲批難度大大增加，這又給地方政府制造了機(jī)會(huì)
水電開發(fā)項(xiàng)目審批制度的變革亦給地方政府制造了機(jī)會(huì)。2004年，國家投資體制改革變項(xiàng)目審批為核準(zhǔn)，但從近幾年的情況看，這非但未減少行政手續(xù)，反而讓項(xiàng)目獲批難度大大增加，無形中惡化了水電行業(yè)的開發(fā)亂局。
2005年至2009年，全國水電實(shí)際開工量僅為2000多萬千瓦，遠(yuǎn)低于原定7000萬千瓦的規(guī)劃，一個(gè)重要原因就是項(xiàng)目核準(zhǔn)時(shí)程序復(fù)雜，困難重重。
水電建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行審批時(shí)的主要程序包括項(xiàng)目建議書、可研報(bào)告審批和開工審批三個(gè)階段。在預(yù)可研報(bào)告完成后，上報(bào)項(xiàng)目建議書，待批準(zhǔn)后即可開展可研設(shè)計(jì)；之后，上報(bào)可研報(bào)告，批準(zhǔn)后即能開展“三通一平”工作，其相應(yīng)工作完成后上報(bào)開工申請；經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)后，主體工程即可正式開工。
從事工程建設(shè)的內(nèi)部人士說，實(shí)際操作中，一旦項(xiàng)目建議書獲批就可現(xiàn)場動(dòng)工。
以加快流程為目的的制度變革，結(jié)果卻讓水電開發(fā)企業(yè)不知所措。業(yè)內(nèi)人士向《財(cái)經(jīng)》記者反映，項(xiàng)目由審批制改為核準(zhǔn)制后，減少了一些不必要程序，但近幾年社會(huì)對水電建設(shè)負(fù)面聲音不斷增多，國家層面要求的文件也越來越多，設(shè)計(jì)深度、設(shè)計(jì)面、設(shè)計(jì)前期工作相應(yīng)大幅增加，業(yè)主負(fù)擔(dān)不斷加重。
一般而言，裝機(jī)容量2.5萬千瓦以下的水電開發(fā)項(xiàng)目由當(dāng)?shù)厥校ㄖ荩┌l(fā)改委核準(zhǔn)，25萬千瓦以下由省發(fā)改委核準(zhǔn)，25萬千瓦至100萬千瓦的交由國家發(fā)改委核準(zhǔn)，100萬千瓦以上則由國家發(fā)改委報(bào)國務(wù)院審批核準(zhǔn)。特殊項(xiàng)目如跨省界電站、開發(fā)涉及國際關(guān)系河流電站等，雖裝機(jī)容量小于25萬千瓦，仍須國家發(fā)改委核準(zhǔn)。
《財(cái)經(jīng)》記者獲得的一份水電站核準(zhǔn)文件目錄單顯示，一座大型水電站的審查共分規(guī)劃、預(yù)可研、可研核準(zhǔn)三個(gè)階段，需準(zhǔn)備的審查和核準(zhǔn)文件多達(dá)55個(gè)，需過會(huì)的審批機(jī)關(guān)亦有25個(gè)之多，涵蓋國家發(fā)改委、省發(fā)改委、國土資源部、省國土資源廳、國家環(huán)保部、省環(huán)保局、水利部、國家或省地震局、國家安監(jiān)局、省政府、市（州）或縣政府、移民辦、鐵道部、鐵路局等十余個(gè)行政部門。如電站具有特殊性，還需增加一些相應(yīng)的審批機(jī)構(gòu)及中間流程。
上報(bào)流程頗為繁復(fù)，一座大型水電站在完成最后核準(zhǔn)前需經(jīng)歷17道遞進(jìn)式關(guān)卡，幾乎每一個(gè)環(huán)節(jié)都需取得行政主管部門的批文。只要一個(gè)環(huán)節(jié)遇阻，整個(gè)工作就會(huì)戛然而止。
大渡河公司副總經(jīng)理付興友在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)表示，隨著國家對基本建設(shè)的進(jìn)一步規(guī)范和民生工程建設(shè)，審批機(jī)構(gòu)、部門和需要獲得的批文只會(huì)增加，不會(huì)減少。
“水電建設(shè)期時(shí)間長短，依據(jù)相關(guān)主管部門的審批程序快慢而定。水電建設(shè)速度能否加快，取決于國家行政程序的優(yōu)化。”付興友說。
二灘公司總經(jīng)理陳云華表示，水電站建設(shè)周期性明顯，建設(shè)黃金期就是枯水期，“有時(shí)錯(cuò)過一天就錯(cuò)過了一年”，一旦工程擱淺則損失巨大。
“最理想的狀態(tài)是把準(zhǔn)備工作做完即獲得核準(zhǔn)，中間沒有時(shí)間差?！鼻笆龉こ探ㄔO(shè)人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者。
付興友表示，“十二五”期間，要想加快水電開發(fā)步伐，就應(yīng)轉(zhuǎn)變核準(zhǔn)方式，完善水電核準(zhǔn)并量化有關(guān)指標(biāo)。不妨對核準(zhǔn)項(xiàng)目規(guī)定一些強(qiáng)制性條款，清楚界定水電正式開工和施工準(zhǔn)備期建筑項(xiàng)目，即采用目前火電建設(shè)具備條件就發(fā)給“路條”的辦法。
他認(rèn)為，對于將水資源最大限度優(yōu)化利用，促進(jìn)環(huán)保、拓展旅游，且?guī)?dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水電項(xiàng)目，應(yīng)先批特批。
《財(cái)經(jīng)》記者了解到，審批變核準(zhǔn)還導(dǎo)致企業(yè)可下達(dá)封庫令的時(shí)間普遍拖延了至少兩年。
正是在這延時(shí)的兩年之中，移民問題變得更加復(fù)雜。期間，獲得消息的庫區(qū)外百姓會(huì)紛紛涌入庫區(qū)搶建，令移民成本不斷提高。搶建者多得到州、縣領(lǐng)導(dǎo)的報(bào)信，他們常?？ê脮r(shí)點(diǎn)建房栽樹，獲得的補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于原住民。
不愿具名的移民工程負(fù)責(zé)人表示，假如前期規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)移民數(shù)只有100人，往往封庫令下達(dá)時(shí)，移民數(shù)就已增至1000人甚至幾千人?！鞍丛瓉頊y算，我們有能力按最高標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，但人數(shù)激增后，企業(yè)也要考慮開發(fā)成本，容易發(fā)生群體性事件?！?/FONT>
該負(fù)責(zé)人表示，“其實(shí)企業(yè)也愿意和老百姓直接對話，愿意按標(biāo)準(zhǔn)上限支付?！钡鶕?jù)國家相關(guān)政策，移民只能由地方政府搬遷和安置，企業(yè)除支付移民費(fèi)用外，不得直接參與移民談判。這亦為地方政府創(chuàng)造了更大的輾轉(zhuǎn)騰挪的空間。
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