國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要是我國(guó)開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的宏偉藍(lán)圖和行動(dòng)綱領(lǐng)，作出了“推動(dòng)綠色發(fā)展、促進(jìn)人與自然和諧共生”的重要部署，其中提出了兩項(xiàng)重要目標(biāo)：一是生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善；二是2030年前碳達(dá)峰和2060年前碳中和。深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效是“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)的核心任務(wù)和主要抓手。  

一、減污降碳協(xié)同增效是我國(guó)的長(zhǎng)期方略  

我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的工業(yè)化國(guó)家，同時(shí)面臨解決傳統(tǒng)性生態(tài)環(huán)境問(wèn)題和應(yīng)對(duì)全球性氣候變化問(wèn)題。二氧化碳等溫室氣體排放與常規(guī)污染物排放具有同根、同源、同過(guò)程的特點(diǎn)，煤炭、石油等化石能源的燃燒和加工利用，不僅產(chǎn)生二氧化碳等溫室氣體，也產(chǎn)生顆粒物、VOCs、重金屬、酚、氨氮等大氣、水、土壤污染物，減少化石能源利用，在降低二氧化碳排放的同時(shí)，也可以從源頭上減少常規(guī)污染物排放，降碳與減污之間可以產(chǎn)生很好的協(xié)同效應(yīng)。  

黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效提出了明確部署和要求。黨的十九屆五中全會(huì)提出，深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求，繼續(xù)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同效應(yīng)?！笆奈濉币?guī)劃明確指出“協(xié)同推進(jìn)減污降碳，不斷改善空氣、水環(huán)境質(zhì)量，有效管控土壤污染風(fēng)險(xiǎn)”。中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議強(qiáng)調(diào)把碳達(dá)峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局。習(xí)近平總書記在中央政治局第二十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“十四五”時(shí)期，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向、推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時(shí)期，要把實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的總抓手，加快推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)調(diào)整。  

為了協(xié)同推進(jìn)常規(guī)污染物與溫室氣體協(xié)同控制，2018年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革時(shí)把應(yīng)對(duì)氣候變化職能劃入生態(tài)環(huán)境部。在《大氣污染防治法》第二條明確規(guī)定對(duì)顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制。在《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》中提出了“大幅減少主要大氣污染物排放總量，協(xié)同減少溫室氣體排放”目標(biāo)；2019年印發(fā)的《重點(diǎn)行業(yè)揮發(fā)性有機(jī)物綜合治理方案》《工業(yè)爐窯大氣污染綜合治理方案》等也都明確規(guī)定在推進(jìn)大氣污染治理的同時(shí)，協(xié)同控制溫室氣體排放。2021年，生態(tài)環(huán)境部出臺(tái)了《關(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，從戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)、制度體系、試點(diǎn)示范、國(guó)際合作等5個(gè)方面明晰了應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作統(tǒng)籌融合的具體要求。  

實(shí)施減污降碳協(xié)同治理，實(shí)質(zhì)是把環(huán)境治理從注重末端治理向更加注重源頭預(yù)防和源頭治理有效轉(zhuǎn)變，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型為引領(lǐng)，加快形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式、空間格局。實(shí)踐證明，以調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、運(yùn)輸結(jié)構(gòu)等為主要任務(wù)的城市藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)行動(dòng)具有顯著的污染物與溫室氣體協(xié)同減排效果。清潔取暖是調(diào)整能源結(jié)構(gòu)措施之一，就京津冀及周邊“2+26”城市而言，2016-2018年通過(guò)推動(dòng)清潔取暖，該地區(qū)清潔取暖率達(dá)到72%，據(jù)測(cè)算，這些措施共消減散煤5147萬(wàn)噸，分別減排SO227.6萬(wàn)噸、NOx30.8萬(wàn)噸、CO226.8萬(wàn)噸、PM2.515.8萬(wàn)噸，協(xié)同減少二氧化碳約9700萬(wàn)噸。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整措施也帶來(lái)了巨大的污染物與溫室氣體協(xié)同減排效應(yīng)，以大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃為例，相關(guān)研究表明，2013-2017年通過(guò)壓減電力、鋼鐵、水泥、平板玻璃、焦炭等行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能，共實(shí)現(xiàn)二氧化碳協(xié)同減排7.37億噸。  

各省市正在積極開(kāi)展污染物與溫室氣體協(xié)同控制相關(guān)工作，包括在體制機(jī)制、重要政策銜接等方面進(jìn)行了探索和實(shí)踐。很多地方城市大氣污染物減排壓力較大且污染治理面臨瓶頸期，開(kāi)始關(guān)注污染物與溫室氣體協(xié)同控制，注重源頭優(yōu)化類的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能降耗、清潔能源替代等政策及技術(shù)措施的協(xié)同減排效益。有的城市出臺(tái)了關(guān)于協(xié)同控制的具體政策和規(guī)劃，如河北省生態(tài)環(huán)境廳出臺(tái)了《關(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的若干措施》，重慶市出臺(tái)了《推動(dòng)排污許可與碳排放協(xié)同管理》《在環(huán)評(píng)中規(guī)范開(kāi)展碳排放影響評(píng)價(jià)》等文件，浙江省將控制溫室氣體排放考核納入到美麗浙江和污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的考核中，將碳報(bào)告核查機(jī)構(gòu)納入企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)體系中，成都市將二氧化碳排放控制納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”、綠色發(fā)展評(píng)價(jià)和生態(tài)文明考核體系；有的地方積極開(kāi)展常規(guī)污染物與溫室氣體協(xié)同減排企業(yè)示范，如銅陵市優(yōu)先選擇化石能源替代源頭治理措施，依托樅陽(yáng)海螺水泥生產(chǎn)線，實(shí)施水泥窯生物質(zhì)替代燃料項(xiàng)目，年消耗生物質(zhì)15萬(wàn)噸，項(xiàng)目實(shí)施后，年減排二氧化碳約20萬(wàn)噸。  

二、減污降碳協(xié)同增效面臨緊迫形勢(shì)  

“十三五”時(shí)期，生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得了新的歷史性成就，9項(xiàng)約束性指標(biāo)均圓滿超額完成，其中二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量、氨氮排放量和單位GDP二氧化碳排放指標(biāo)，均在2019年提前完成“十三五”目標(biāo)基礎(chǔ)上繼續(xù)保持下降。重污染天數(shù)明顯減少，飲用水安全得到保障，城市黑臭水體基本消除，農(nóng)用地和城市建設(shè)用地土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有效管控，生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性提升。人民群眾身邊的藍(lán)天白云、清水綠岸明顯增多，環(huán)境“顏值”普遍提升，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善，得到了全社會(huì)的肯定。  

進(jìn)入“十四五”，要清醒地看到生態(tài)環(huán)境改善的成效還不穩(wěn)固，深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)減污降碳的任務(wù)十分艱巨。一是存在“三個(gè)沒(méi)有根本改變”，即以重化工為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、以煤為主的能源結(jié)構(gòu)和以公路貨運(yùn)為主的運(yùn)輸結(jié)構(gòu)沒(méi)有根本改變，污染排放和生態(tài)破壞的嚴(yán)峻形勢(shì)沒(méi)有根本改變，生態(tài)環(huán)境事件多發(fā)頻發(fā)的高風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)沒(méi)有根本改變。2020年煤炭占我國(guó)一次能源消費(fèi)比重仍然達(dá)到56.8%，貨運(yùn)領(lǐng)域公路承擔(dān)了過(guò)多的中長(zhǎng)距離貨物及大宗貨物運(yùn)輸，60%以上的礦建材料及水泥由公路運(yùn)輸。二是減污降碳的協(xié)同程度不夠高。污染減排和應(yīng)對(duì)氣候變化工作在有些地方仍存在各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象，一些已上馬或擬上馬的污染治理措施能耗高、增碳多。污染物與溫室氣體協(xié)同控制技術(shù)缺口較大?？傊?，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢(shì)性壓力尚未根本緩解，仍處于壓力疊加、負(fù)重前行的階段。  

三、加快推進(jìn)減污降碳協(xié)同增效  

綠色轉(zhuǎn)型是當(dāng)今世界變局的重要內(nèi)容之一，國(guó)際上很多推動(dòng)污染物與溫室氣體協(xié)同控制的實(shí)踐值得我們重視和借鑒。一是將空氣質(zhì)量改善和應(yīng)對(duì)氣候變化同時(shí)體現(xiàn)在城市發(fā)展戰(zhàn)略和總體規(guī)劃中。《倫敦規(guī)劃》《2020東京》《一個(gè)紐約──規(guī)劃一個(gè)強(qiáng)大而公正的城市》中均詳細(xì)勾勒了未來(lái)城市層面可持續(xù)發(fā)展的方向和策略，將空氣質(zhì)量改善和應(yīng)對(duì)氣候變化同時(shí)作為環(huán)境戰(zhàn)略中的重要目標(biāo)，并把戰(zhàn)略實(shí)施重點(diǎn)集中在發(fā)展可再生能源、推廣低碳技術(shù)、倡導(dǎo)低碳生活、推廣低碳建筑、發(fā)展低碳交通及強(qiáng)化公眾參與等領(lǐng)域，對(duì)未來(lái)城市的發(fā)展和定位提出了明確的目標(biāo)和方向。二是建立可持續(xù)的交通模式。倫敦、東京和紐約等城市在交通領(lǐng)域制定了未來(lái)發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)污染物和溫室氣體協(xié)同減排。主要做法是：堅(jiān)持公共交通優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略方向，完善大運(yùn)量軌道交通系統(tǒng)，減少機(jī)動(dòng)車運(yùn)行量。采用經(jīng)濟(jì)性政策加強(qiáng)私人汽車的使用管理。改變城市居民出行結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)以其他方式替代機(jī)動(dòng)車出行等等。三是推動(dòng)建立綠色低碳的建筑模式。在設(shè)計(jì)、建造和使用的全生命周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)節(jié)約資源；建立高效的能源利用系統(tǒng)和低碳的能源供給系統(tǒng)，建設(shè)宜居并與自然和諧的建筑等。  

“十四五”是我國(guó)深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)的關(guān)鍵期和窗口期，在加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局中，實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效是一項(xiàng)重要任務(wù)。  

（一）加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型  

加緊謀劃和實(shí)施結(jié)構(gòu)調(diào)整等治本之策，在產(chǎn)業(yè)、能源、交通運(yùn)輸、建筑等重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵤p污降碳行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同效應(yīng)。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和源頭預(yù)防，嚴(yán)格控制高耗能高排放項(xiàng)目建設(shè)。實(shí)施重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域減污降碳行動(dòng)，工業(yè)領(lǐng)域要推進(jìn)綠色制造，加快鋼鐵、石化、建材等行業(yè)綠色化改造。建筑領(lǐng)域要提升節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，加快推進(jìn)既有建筑節(jié)能改造，在設(shè)計(jì)、建造和使用的全生命周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)節(jié)約資源。交通運(yùn)輸領(lǐng)域，加快構(gòu)建“宜鐵則鐵、宜水則水、宜公則公”的綜合運(yùn)輸服務(wù)格局，推動(dòng)大宗貨物和中長(zhǎng)途貨物運(yùn)輸“公轉(zhuǎn)鐵”“公轉(zhuǎn)水”，充分發(fā)揮水路、鐵路運(yùn)輸能耗低、碳排放少的比較優(yōu)勢(shì)，提升電氣化鐵路運(yùn)輸比例。  

（二）加強(qiáng)污染減排與應(yīng)對(duì)氣候變化的協(xié)同融合  

深入貫徹落實(shí)《關(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，強(qiáng)化一體化協(xié)同管控，切實(shí)做到戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)、制度體系、試點(diǎn)示范等的統(tǒng)籌融和。注重從源頭上對(duì)污染物與溫室氣體進(jìn)行協(xié)同管控。開(kāi)展重大政策措施出臺(tái)前的協(xié)同效應(yīng)評(píng)估，選擇成本低、污染物與溫室氣體綜合減排效果好的最優(yōu)協(xié)同控制措施。發(fā)展風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電項(xiàng)目要合理布局，統(tǒng)籌考慮其生態(tài)環(huán)境影響。推廣應(yīng)用已有的污染物與溫室氣體協(xié)同控制效果好的技術(shù)，加強(qiáng)新協(xié)同控制技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用。積極開(kāi)展協(xié)同控制措施的試點(diǎn)和示范。研究出臺(tái)地方污染物和溫室氣體協(xié)同控制辦法或行動(dòng)方案。  

（三）強(qiáng)化減污降碳的經(jīng)濟(jì)政策激勵(lì)  

完善綠色低碳政策和市場(chǎng)體系，堅(jiān)持和完善能源“雙控”制度，完善有利于綠色低碳發(fā)展的財(cái)稅、價(jià)格、金融、土地、政府采購(gòu)等政策。大力發(fā)展綠色金融。推進(jìn)排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)市場(chǎng)化交易。充分發(fā)揮綠色金融手段在減污降碳、實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型中的作用。推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)、核心企業(yè)、相關(guān)政府部門、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)等加強(qiáng)信息共享，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)。加大減污降碳領(lǐng)域的資金投入，研究設(shè)立減污降碳專項(xiàng)資金。