2011年11月，國家發(fā)展改革委辦公廳下發(fā)了《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，批準(zhǔn)北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳“兩省五市”開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作。相關(guān)碳交易機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案正在醞釀和準(zhǔn)備過程中，初步計(jì)劃是2013年啟動相關(guān)試點(diǎn)交易，2015年在全國范圍內(nèi)推開。但在緊鑼密鼓地開展工作的同時(shí)，試點(diǎn)地區(qū)也確實(shí)出現(xiàn)了許多亟須解決的問題。

　　“一家管碳，一家管能源”

　　中國自1949年以來，工業(yè)企業(yè)一直歸口在工信部管理，傳統(tǒng)的節(jié)能工作是其中毋庸置疑的內(nèi)容。工業(yè)和信息化部下屬的各地經(jīng)濟(jì)和信息化工作委員會，一般都主管著節(jié)能技術(shù)中心等傳統(tǒng)能效管理業(yè)務(wù)部門。

　　發(fā)改委由于統(tǒng)籌管理項(xiàng)目的行政定位，而被賦予了環(huán)境資源方面的職能，設(shè)有環(huán)境資源司。隨著應(yīng)對氣候變化問題重要性的凸顯，原來設(shè)在發(fā)改委的應(yīng)對氣候變化辦公室升格為應(yīng)對氣候變化司，與之直接相關(guān)的碳減排相關(guān)事務(wù)，也就很難與發(fā)改委剝離得開。在有些省市地區(qū)，如廣東省、天津市等，就形成了經(jīng)信委和發(fā)改委“一家管碳，一家管能源”的格局。當(dāng)區(qū)域排放控制被提上日程，就很難避免協(xié)調(diào)難度的提高，有可能會帶來兩個(gè)目標(biāo)的“脫節(jié)”，也可能使總量目標(biāo)的強(qiáng)制性打折扣。

　　試點(diǎn)城市官員經(jīng)常抱怨，很多城市的能耗數(shù)據(jù)在經(jīng)信委，但負(fù)責(zé)節(jié)能減排工作一般在發(fā)改委，牽頭碳交易試點(diǎn)工作的發(fā)改委并不能“順暢”拿到重點(diǎn)用能企業(yè)的能耗數(shù)據(jù)。

　　因此，兩家管理機(jī)制給試點(diǎn)碳交易市場推進(jìn)帶來了一定的難度。與此相反，美國、歐盟和澳大利亞等國家和地區(qū)則有相對獨(dú)立的部門負(fù)責(zé)氣候變化工作，而且部門之間協(xié)調(diào)得比較好。

　　統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱

　　數(shù)據(jù)是碳交易實(shí)施開展的統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)。總量目標(biāo)設(shè)計(jì)、企業(yè)配額分配等等，都需要全面、完整、可靠的數(shù)據(jù)作為依據(jù)。而現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)由于統(tǒng)計(jì)口徑和渠道的不同導(dǎo)致宏觀和微觀、經(jīng)濟(jì)和能源等數(shù)據(jù)不匹配。一位試點(diǎn)專家指出“自上而下算出來的數(shù)，和自下而上算出來的數(shù)，對不上。行業(yè)協(xié)會報(bào)上來的數(shù)，和排放清單的數(shù)，也對不上”。

　　依照歐盟排放交易體系的經(jīng)驗(yàn)，碳交易體系的搭建是一個(gè)“金字塔”結(jié)構(gòu)——從基礎(chǔ)排放數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)到技術(shù)和規(guī)則的配套，再到交易管理辦法和管理平臺的設(shè)計(jì)。

　　我們是“倒金字塔”——先有國家目標(biāo)、規(guī)劃和管理辦法，再一層層看需要哪些配套，甚至還沒有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)作為金字塔塔底的支撐。

　　北京、上海、天津交易體系建設(shè)之所以走得快，主要是因?yàn)檫@幾個(gè)城市的能耗數(shù)據(jù)基礎(chǔ)比較完備。由于能耗可以換算成二氧化碳排放量，各省市的能耗數(shù)據(jù)成為目前碳交易體系構(gòu)建的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

　　目前全國大部分省市設(shè)立節(jié)能監(jiān)察中心，監(jiān)督重點(diǎn)用能企業(yè)填報(bào)其用能狀況，并定期向主管單位匯報(bào)，例如廣東省每三個(gè)月申報(bào)一次，而上海則是月報(bào)。

　　此外，企業(yè)/設(shè)施層面溫室氣體排放數(shù)據(jù)的計(jì)算方法、數(shù)據(jù)匯報(bào)如何相互協(xié)調(diào)，避免給企業(yè)增加額外的負(fù)擔(dān)、合理引入第三方核查機(jī)構(gòu)，這些目前都沒有很好的考慮。沒有扎實(shí)的企業(yè)排放數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，分配總量控制指標(biāo)也會“無從下手”。

　　橫向比照，在歐盟、美國加州等地區(qū)具備較為良好的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、即使這樣，不能準(zhǔn)確掌握企業(yè)的真實(shí)排放數(shù)據(jù)仍然被認(rèn)為是歐盟出現(xiàn)配額和價(jià)格波動過大的一個(gè)根本原因。

　　碳交易市場“有價(jià)無市”

　　盡管中國碳排放交易試點(diǎn)已基本建立，但目前建立起來的碳交易市場卻陷入“有價(jià)無市”的尷尬局面。

　　北京環(huán)境交易所在2009年就設(shè)立了“熊貓標(biāo)準(zhǔn)”的自愿減排標(biāo)準(zhǔn)，但是在2011年才完成了第一筆交易， 三年以來，真正的碳交易量約300萬噸，在全國各環(huán)境交易所中排名第一，但這一交易量還不到歐洲氣候交易所一天的交易量。原因是碳買賣在中國市場仍處于萌芽狀態(tài)，國內(nèi)企業(yè)對碳排放權(quán)交易知之甚少，鮮有企業(yè)能從中獲得收益。目前實(shí)際的交易量非常少。

　　我們覺得為平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與減排之間的關(guān)系，一開始不要過分強(qiáng)調(diào)環(huán)境目標(biāo)。先盡可能多地爭取參與方支持，將交易機(jī)制建立起來，再逐步強(qiáng)化。為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，讓企業(yè)有一個(gè)適應(yīng)的過程，配額總量的設(shè)置一開始可寬松些，并可將大部分配額免費(fèi)發(fā)放，之后逐漸減少，并逐步擴(kuò)大拍賣比例。

　　目前，國內(nèi)碳排放交易市場尚未成型，企業(yè)積極性不高、交易機(jī)制缺乏、監(jiān)管機(jī)制不完善等問題亟待解決。國家相關(guān)部門、地方政府、能源電力企業(yè)應(yīng)當(dāng)“協(xié)同作戰(zhàn)”，積極推廣普及碳排放權(quán)交易知識，建立健全相關(guān)規(guī)章制度，并引入龍頭企業(yè)做“示范”，進(jìn)而為碳排放權(quán)交易市場的建立奠定基礎(chǔ)。

　　相應(yīng)保障措施有待

　　進(jìn)一步完善

　　確保碳排放交易體系能夠建立起來、運(yùn)轉(zhuǎn)起來，有交易可做，需要大量專業(yè)技術(shù)人才和管理隊(duì)伍。目前中國真正從事碳方面的金融人才不是很多，負(fù)責(zé)溫室氣體排放的專職隊(duì)伍和基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)隊(duì)伍還沒有建立起來。

　　此外，涉及碳排放交易第三方的核證機(jī)構(gòu)，有待進(jìn)一步培育，認(rèn)證、認(rèn)可和登記注冊系統(tǒng)要進(jìn)一步的建立，交易平臺建設(shè)等技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，還需要進(jìn)一步的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

　　碳排放交易市場的建設(shè)還有很多工作要做，有很多薄弱的環(huán)節(jié)亟待進(jìn)一步的加強(qiáng)，包括人才、專家隊(duì)伍的建設(shè)，管理機(jī)制、機(jī)構(gòu)的建設(shè)，加快與國際接軌等。

　　在各試點(diǎn)的方案中，都給政府一定的預(yù)留配額，當(dāng)交易市場出現(xiàn)大幅波動時(shí)使用其對不正常的價(jià)格進(jìn)行干預(yù)，在價(jià)格過高的時(shí)候由政府賣出儲存的指標(biāo)，價(jià)格過低的時(shí)候買入市場上流動的配額。但是這個(gè)價(jià)格界限是多少以及價(jià)格回到多少適合等問題都還沒有明確的說法。各地試點(diǎn)方案中對于沒有遵約的懲罰力度相對較輕，也導(dǎo)致強(qiáng)制性的交易效果大打折扣。這些是確保中國碳交易市場能平穩(wěn)運(yùn)行必需的支撐政策，目前，我們還沒有出臺可以操作的政策和法規(guī)。

　　試點(diǎn)擔(dān)心碳交易

　　將會傷及經(jīng)濟(jì)

　　7個(gè)試點(diǎn)，覆蓋了中國最具代表性的區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平及形態(tài)。各地均選取了重點(diǎn)用能企業(yè)或行業(yè)，反映出各自不同的經(jīng)濟(jì)和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)。

　　例如，北京市的重點(diǎn)目標(biāo)，是大型公共建筑，熱力行業(yè)和制造業(yè)。作為人口密集的大城市，這與日本東京的碳交易體系思路相近。而廣東的重點(diǎn)覆蓋目標(biāo)，是當(dāng)?shù)氐乃拇蟾吲欧判袠I(yè)——鋼鐵、陶瓷、電力、水泥，這是由其以制造業(yè)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所決定的。

　　上述這些不同地區(qū)，都具有對碳交易特別是總量目標(biāo)限制經(jīng)濟(jì)增長的擔(dān)憂。地方需要經(jīng)濟(jì)增量，也就是需求碳排放增量。

　　因此，如何處理好限制排放總量目標(biāo)的同時(shí)，不影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和招商引資是關(guān)鍵問題。一些試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長速度已經(jīng)趨緩，“敢于”提出排放總量目標(biāo)。但還有試點(diǎn)地區(qū)因?yàn)轭A(yù)計(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然很多，對于未來排放增長的空間，不希望受到嚴(yán)格限制。這些都是實(shí)施總量控制、碳交易制度設(shè)計(jì)的難點(diǎn)，在一定程度上，也是整個(gè)中國基礎(chǔ)情況的寫照。

　　廣東是外向型經(jīng)濟(jì),出口加工業(yè)集聚。勞動力價(jià)格一升高，企業(yè)馬上搬遷。而相互比鄰的上海與浙江、江蘇，在制造業(yè)成本方面的競爭明顯，對企業(yè)外遷的擔(dān)心也是客觀存在的。如果鄰近省市不在交易試點(diǎn)之列，則對“擠出”效應(yīng)的擔(dān)心更加明顯，政策制定者壓力很大。此外，發(fā)改委和參與主體脫節(jié)和量化碳交易的成本、碳價(jià)對經(jīng)濟(jì)影響的研究不到位加劇了地方政府和企業(yè)的擔(dān)心畏難情緒。