10月6日國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）（國發(fā)〔2013〕41號）?！兑庖姟肥紫让鞔_，化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾是當前和今后一個時期推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的工作重點。

　　從2003年以來的10年，國家出臺了一系列控制鋼鐵、電解鋁、水泥等行業(yè)盲目投資、重復(fù)建設(shè)的調(diào)控政策，但均未達到預(yù)期目標。（主管部門）從主觀上看，所采取的主要政策措施，過多依靠控制和限制審批，總以為控制和限制審批就能夠解決產(chǎn)能過剩問題。但幾年過去了，產(chǎn)能過剩愈演愈烈。面對產(chǎn)能過剩問題，這次在理念上變以往的“制止”、“抑制”過剩產(chǎn)能為“化解”過剩產(chǎn)能，把化解產(chǎn)能過剩矛盾與調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式結(jié)合起來。有三個更加突出，更加突出發(fā)揮地方政府在遏制產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)盲目擴張的作用；更加依靠市場力量調(diào)整和優(yōu)化存量；更加突出建立和完善以市場為主導(dǎo)的化解產(chǎn)能過剩矛盾長效機制。

　　《意見》要求充分認識化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的重要性和緊迫性。在市場經(jīng)濟條件下，供給適度大于需求是市場競爭機制發(fā)揮作用的前提，有利于調(diào)節(jié)供需，促進技術(shù)進步與管理創(chuàng)新。但《意見》同時告誡，產(chǎn)品生產(chǎn)能力嚴重超過有效需求時，將會造成社會資源巨大浪費，降低資源配置效率，阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。到2012年底，水泥產(chǎn)能利用率73.7%，明顯低于國際通常水平?！兑庖姟分赋觯档藐P(guān)注的是，這些產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)仍有一批在建、擬建項目，產(chǎn)能過剩呈加劇之勢。如不及時采取措施加以化解，勢必會加劇市場惡性競爭，造成行業(yè)虧損面擴大、企業(yè)職工失業(yè)、銀行不良資產(chǎn)增加、能源資源瓶頸加劇、生態(tài)環(huán)境惡化等問題，直接危及產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，甚至影響到民生改善和社會穩(wěn)定大局。

　　《意見》制定的通過5年努力，化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾主要目標有：

　　--產(chǎn)能規(guī)?；竞侠怼ｄ撹F、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業(yè)產(chǎn)能總量與環(huán)境承載力、市場需求、資源保障相適應(yīng)，空間布局與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)，產(chǎn)能利用率達到合理水平。

　　--發(fā)展質(zhì)量明顯改善。兼并重組取得實質(zhì)性進展，產(chǎn)能結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化；清潔生產(chǎn)和污染治理水平顯著提高，資源綜合利用水平明顯提升；經(jīng)濟效益實現(xiàn)好轉(zhuǎn)，盈利水平回歸合理，行業(yè)平均負債率保持在風(fēng)險可控范圍內(nèi)，核心競爭力明顯增強。

　　--長效機制初步建立。公平競爭的市場環(huán)境得到完善，企業(yè)市場主體作用充分發(fā)揮。過剩行業(yè)產(chǎn)能預(yù)警體系和監(jiān)督機制基本建立，資源要素價格、財稅體制、責(zé)任追究制度等重點領(lǐng)域改革取得重要進展。

　　《意見》制定了八項化解產(chǎn)能嚴重過剩主要任務(wù)。

　　（一）堅決遏制產(chǎn)能盲目擴張。

　　嚴禁建設(shè)新增產(chǎn)能項目。各地方、各部門不得以任何名義、任何方式核準、備案產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)新增產(chǎn)能項目。

　　分類妥善處理在建違規(guī)項目。凡是未開工的違規(guī)項目，一律不得開工建設(shè)；凡是不符合產(chǎn)業(yè)政策、準入標準、環(huán)保要求的違規(guī)項目一律停建；對確有必要建設(shè)的項目，在符合布局規(guī)劃和環(huán)境承載力要求，以及等量或減量置換原則等基礎(chǔ)上，由地方政府提出申請報告，報發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部并抄報國土資源部、環(huán)境保護部等相關(guān)職能部門，發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部商國土資源部、環(huán)境保護部等職能部門，在委托咨詢機構(gòu)評估的基礎(chǔ)上出具認定意見，各相關(guān)部門依法依規(guī)補辦相關(guān)手續(xù)。對未予認定的在建違規(guī)項目一律不得續(xù)建，由地方政府自行妥善處理。所有在建違規(guī)項目的處理結(jié)果均應(yīng)向社會公開。

　?。ǘ┣謇碚D建成違規(guī)產(chǎn)能。

　　全面清理整頓。各省級人民政府對產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)建成違規(guī)項目進行全面清理，提出整頓方案并向社會公示后，報發(fā)展改革委等部門備案。

　　加強規(guī)范管理。各級政府要加強對建成違規(guī)產(chǎn)能的規(guī)范管理，工業(yè)主管部門加強行業(yè)規(guī)范和準入管理，國土、環(huán)保部門嚴格監(jiān)督檢查，質(zhì)檢部門進行質(zhì)量保障能力綜合評價，依法頒發(fā)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證。

　?。ㄈ┨蕴屯顺雎浜螽a(chǎn)能。

　　堅決淘汰落后產(chǎn)能。在提前一年完成“十二五”水泥行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能目標任務(wù)基礎(chǔ)上，通過提高財政獎勵標準，落實等量或減量置換方案等措施，鼓勵地方提高淘汰落后產(chǎn)能標準，2015年底前再淘汰水泥（熟料及粉磨能力）1億噸?！笆濉逼陂g，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際和環(huán)境承載力，通過提高能源消耗、污染物排放標準，嚴格執(zhí)行特別排放限值要求，加大執(zhí)法處罰力度，加快淘汰一批落后產(chǎn)能。

　　引導(dǎo)產(chǎn)能有序退出。完善激勵和約束政策，研究建立過剩產(chǎn)能退出的法律制度，引導(dǎo)企業(yè)主動退出過剩行業(yè)。產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)項目建設(shè)，須制定產(chǎn)能置換方案，實施等量或減量置換，在京津冀、長三角、珠三角等環(huán)境敏感區(qū)域，實施減量置換。項目所在地省級人民政府須制定產(chǎn)能等量或減量置換方案并向社會公示，行業(yè)主管部門對產(chǎn)能置換方案予以確認并公告，同時將置換產(chǎn)能列入淘汰名單，監(jiān)督落實。

　?。ㄋ模┱{(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

　　推進企業(yè)兼并重組。提高產(chǎn)業(yè)集中度，增強行業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)和自律能力。

　　優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局?？茖W(xué)制定產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，在堅決遏制產(chǎn)能盲目擴張和嚴控總量的前提下，有序推進產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整和優(yōu)化。

　?。ㄎ澹┡﹂_拓國內(nèi)市場需求。

　　擴大國內(nèi)有效需求。適應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深入推進的需要，挖掘國內(nèi)市場潛力，消化部分過剩產(chǎn)能。推動建材下鄉(xiāng)，穩(wěn)步擴大鋼材、水泥、鋁型材、平板玻璃等市場需求。

　　著力改善需求結(jié)構(gòu)。提高建筑用鋼、混凝土以及玻璃等產(chǎn)品使用標準，帶動產(chǎn)品升級換代。

　　（六）積極拓展對外發(fā)展空間。

　　鞏固擴大國際市場。鼓勵企業(yè)積極參加各類貿(mào)易促進活動，創(chuàng)新國際貿(mào)易方式。

　　擴大對外投資合作。鼓勵優(yōu)勢企業(yè)以多種方式“走出去”，優(yōu)化制造產(chǎn)地分布，消化國內(nèi)產(chǎn)能。發(fā)揮水泥產(chǎn)業(yè)的技術(shù)、裝備、規(guī)模優(yōu)勢，在全球范圍內(nèi)開展資源和價值鏈整合；加強與周邊國家及新興市場國家投資合作，采取多種形式開展對外投資，建設(shè)境外生產(chǎn)基地，提高企業(yè)跨國經(jīng)營水平，拓展國際發(fā)展新空間。

　?。ㄆ撸┰鰪娖髽I(yè)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展動力。

　　突破核心關(guān)鍵技術(shù)。利用市場機制和經(jīng)濟杠桿倒逼企業(yè)增強技術(shù)創(chuàng)新的內(nèi)在動力，推動企業(yè)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級，提升以產(chǎn)品質(zhì)量、標準、技術(shù)為核心要素的市場競爭力。鼓勵企業(yè)實施技術(shù)改造，推廣應(yīng)用更加節(jié)能、安全、環(huán)保、高效的水泥工藝技術(shù)。

　　加強企業(yè)管理創(chuàng)新。提高企業(yè)管理信息化水平，推進精細化管理?？偨Y(jié)推廣企業(yè)管理創(chuàng)新優(yōu)秀成果，實施企業(yè)管理創(chuàng)新示范工程。

　?。ò耍┙㈤L效機制。

　　創(chuàng)新政府管理。深化投資體制改革，強化事中和事后縱橫協(xié)管。加強對產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)動態(tài)監(jiān)測分析，建立產(chǎn)能過剩信息預(yù)警機制。

　　營造公平環(huán)境。保障各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護。堅決清理廢除地方政府在招商引資中采取土地、資源、稅收、電價等損害公平競爭的優(yōu)惠政策，以及地方保護、市場分割的限制措施。

　　完善市場機制。提高產(chǎn)業(yè)準入的能耗、物耗、水耗和生態(tài)環(huán)保標準，切實發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。以資源環(huán)境承載力上限，倒逼超標產(chǎn)能退出、節(jié)能減排達標和自然環(huán)境改善。

　　《意見》對水泥制定的分業(yè)（四點）施策是：

　　加快制修訂水泥、混凝土產(chǎn)品標準和相關(guān)設(shè)計規(guī)范，推廣使用高標號水泥和高性能混凝土，盡快取消32.5復(fù)合水泥產(chǎn)品標準，逐步降低32.5復(fù)合水泥使用比重。

　　鼓勵依托現(xiàn)有水泥生產(chǎn)線，綜合利用廢渣發(fā)展高標號水泥和滿足海洋、港口、核電、隧道等工程需要的特種水泥等新產(chǎn)品。

　　支持利用現(xiàn)有水泥窯無害化協(xié)同處置城市生活垃圾和產(chǎn)業(yè)廢棄物，進一步完善費用結(jié)算機制，協(xié)同處置生產(chǎn)線數(shù)量比重不低于10%。

　　強化氮氧化物等主要污染物排放和能源、資源單耗指標約束，對整改不達標的生產(chǎn)線依法予以淘汰。

　　《意見》提出了（一）完善行業(yè)管理；（二）強化環(huán)保硬約束監(jiān)督管理；（三）加強土地和岸線管理；（四）落實有保有控的金融政策；（五）完善和規(guī)范價格政策；（六）完善財稅支持政策；（七）落實職工安置政策；（八）建立項目信息庫和公開制度；（九）強化監(jiān)督檢查的九項政策措施。在第六項完善財稅支持政策中明確“要修訂完善資源綜合利用財稅優(yōu)惠政策，支持生產(chǎn)高標號水泥、高性能混凝土以及利用水泥窯處置城市垃圾、污泥和產(chǎn)業(yè)廢棄物”。

　　對水泥產(chǎn)業(yè)，當前急切要抓的主要任務(wù)應(yīng)是堅決遏制產(chǎn)能盲目擴張，嚴禁建設(shè)新增產(chǎn)能項目，分類妥善處理在建違規(guī)項目以及清理整頓建成違規(guī)產(chǎn)能。

　　對于在建的違規(guī)項目，政策規(guī)定，未開工的一律不得開工建設(shè)；在建的由地方政府提出申請報告，報國家投資主管部門認定，在認定后，依法依規(guī)補辦相關(guān)手續(xù)。未予認定的在建違規(guī)項目一律不得續(xù)建。所有在建違規(guī)項目的處理結(jié)果均應(yīng)向社會公開。

　　對于建成的違規(guī)項目，政策要求清理整頓。由各省級人民政府提出整頓方案并向社會公示后，報發(fā)展改革委等部門備案。由各級政府加強對建成違規(guī)產(chǎn)能的規(guī)范管理。

　　《意見》很明確地要求在建違規(guī)項目的處理結(jié)果及建成的違規(guī)項目整頓方案都要向社會公示。說句實在話，對于此兩類項目的處理上還是有點“高抬貴手”和“網(wǎng)開一面”。這與投資主管部門以往對這些項目“睜一眼閉一眼”積淀后果有關(guān)。期待這一次投資主管部門能嚴格嚴格執(zhí)行政策規(guī)定，“制止”、“抑制”也是“化解”的重要手段之一。更加突出發(fā)揮地方政府在遏制產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)盲目擴張的作用也需要相應(yīng)的監(jiān)督措施，也絲毫不應(yīng)“減免”發(fā)改委和工信部門在遏制產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)盲目擴張方面應(yīng)負的責(zé)任。不應(yīng)再出現(xiàn)發(fā)改委產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)司有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)用“從主觀上看，……”，“總以為……”說法減輕自己責(zé)任式的解讀。近10年上收“核準”、多次清理給社會留下的形象確實可以說不盡如人意，期待這次“認定”、清理能給社會留下主管部門負起責(zé)任的形象。

　　《意見》要求建立和完善以市場為主導(dǎo)的化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾長效機制。這是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，任務(wù)十分艱巨，要精心謀劃、總體部署、統(tǒng)籌安排，積極穩(wěn)妥加以推進。有待于有關(guān)主管部門提出更為詳盡和可操作政策措施。對水泥的四項施策就需相應(yīng)配套政策措施支撐，涉及與建筑業(yè)、城市管理、環(huán)境保護等方面的協(xié)調(diào)、標準規(guī)范的相互銜接支持，涉及到水泥企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的調(diào)整?！兑庖姟吩趯嵤┍Ｕ弦笾忻鞔_，各地區(qū)、各部門要進一步提高認識，把思想和行動統(tǒng)一到中央的決策部署上來，切實履行職責(zé)，加強協(xié)調(diào)配合，以高度的責(zé)任感、使命感和改革創(chuàng)新精神，合力推進化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾各項工作。責(zé)任感、使命感要求相應(yīng)工作需加快抓緊抓實?！兑庖姟分兴鄻I(yè)施策第四點中有“強化氮氧化物等主要污染物排放指標約束，對整改不達標的生產(chǎn)線依法予以淘汰”的要求，可是有關(guān)部門修訂氮氧化物污染物排放指標整整足有2年了，這樣的表現(xiàn)不應(yīng)在化解水泥過剩產(chǎn)能工作中重演，切實保障《意見》各項任務(wù)順利實施。