養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)并軌有多難

整合城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險（放心保）從橫向加強了養(yǎng)老金制度建設(shè)，包括統(tǒng)一經(jīng)辦機構(gòu)、信息系統(tǒng)和待遇調(diào)整機制，為實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金中央統(tǒng)籌和解決養(yǎng)老保險制度“碎片化”問題奠定了基礎(chǔ)。

2月7日，春節(jié)長假后上班的頭一天，國務(wù)院常務(wù)會議決定合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(以下簡稱“新農(nóng)?！?和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(以下簡稱“城居保”)將成為兩個歷史名詞。

江蘇省鹽城市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險中心副主任吳明華在接受記者采訪時表示，在基層實踐中，新農(nóng)保和城居保并軌“是一個必然趨勢”。該中心隸屬于市人力資源和社會保障局。

15省份走在了前列

2014年1月，徐兆娣領(lǐng)取了當(dāng)月的養(yǎng)老金115元。

徐兆娣是鹽城市鹽都區(qū)倉頭村居民。2013年5月，即將滿60周歲的徐兆娣，按照每年300元的繳費檔次，一次性補繳15年，共4500元，參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，財政為徐兆娣參保補貼了360元。

次月，徐兆娣符合領(lǐng)取養(yǎng)老金的條件，開始享受養(yǎng)老金待遇。

鹽城市，既是全國新農(nóng)保重點聯(lián)系城市，也是全國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險重點聯(lián)系城市。

吳明華告訴記者，2012年9月，鹽城市并軌了新農(nóng)保和城居保，“不存在城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險的區(qū)別”。

鹽城市自2007年開始探索新農(nóng)保，選擇了下轄的射陽縣6個鎮(zhèn)、20個村進(jìn)行試點。一年后，鹽城市出臺了《關(guān)于建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的意見》，在全市范圍內(nèi)擴大試點范圍。

與此同時，江蘇多個地級市開展了新農(nóng)保試點。在各地試點的基礎(chǔ)上，江蘇省政府下發(fā)相關(guān)指導(dǎo)意見，在全省建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。

射陽縣通洋鎮(zhèn)曙光村村民李素梅那時參加了新農(nóng)保。

李素梅參加新農(nóng)保還有一個小插曲。李素梅因為公公的養(yǎng)老問題，與妯娌吵了起來，爭執(zhí)不下，兩人鬧到了村委會。在村委會，當(dāng)時負(fù)責(zé)新農(nóng)保事務(wù)的村委成員王曙清與李素梅攀談起來。

王曙清：“你在給老人生活費的問題上，是否考慮過自己將來的養(yǎng)老？”

“我靠獨生子養(yǎng)老。”李素梅說。

“到時候你獨生子要是像今天這樣不給錢咋辦？”王曙清說。

李素梅無語了。當(dāng)天下午，李素梅就帶著錢、身份證、照片辦理了參保手續(xù)。

當(dāng)時，江蘇省參加新農(nóng)保的人數(shù)接近400萬人，約占同期全國新農(nóng)保參保人數(shù)的三分之一。

兩年后，江蘇在全省范圍內(nèi)推行城居保試點，并頒布《江蘇省城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度實施辦法》。

鹽城市是該項制度的先行試點城市。2011年10月，鹽城市亭湖區(qū)先鋒街道城西村居民賈學(xué)義參加城居保，按照每年600元的繳費檔次，一次性繳費15年，共9000元，財政補貼450元。

2012年6月，滿60周歲的賈學(xué)義開始享受養(yǎng)老保險待遇，每月養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)是149元。

2012年9月，鹽城市并軌新農(nóng)保和城居保，探索建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，將此前經(jīng)辦兩項社會保險事務(wù)的機構(gòu)整合為城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險中心。

隨后一年多時間，江蘇13個省轄市全部建立城鄉(xiāng)一體的居民社會養(yǎng)老保險制度。在此基礎(chǔ)上，2013年11月，《江蘇省城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險辦法》頒布。

統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的省份不只是江蘇。

今年1月24日，人力資源和社會保障部新聞發(fā)言人李忠表示，目前已有江蘇、山東、河南等15個省份建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保人數(shù)接近5億人。

國務(wù)院將出臺相應(yīng)政策文件

鹽城市在探索新農(nóng)保之時，國內(nèi)包括河南省鄭州市在內(nèi)的多個城市也在摸索。

鄭州市居民李峰(化名)多年前從農(nóng)村把父母接到城里，戶口轉(zhuǎn)成城鎮(zhèn)居民戶口。2007年年底，老家的親戚有了新農(nóng)保，父母還是沒有養(yǎng)老保險，他一個人供養(yǎng)兩個老人，壓力很大。

2008年8月，鄭州市推行城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險試點，當(dāng)時一共7個檔，他為父母按照每月每人160元這一檔繳費，符合領(lǐng)取養(yǎng)老金條件時每月可以拿257元。兩年后，鄭州市全面啟動“全民養(yǎng)老”，建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。

如今，李峰的母親已經(jīng)年滿60歲，開始按月領(lǐng)取養(yǎng)老金了。

在各地試點新農(nóng)保的基礎(chǔ)之上，2008年10月，黨的十七屆三中全會決定，建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。

2009年9月，《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》公布，決定新農(nóng)保首批試點規(guī)模為全國十分之一左右的縣級區(qū)域。試點區(qū)域范圍在隨后兩年間持續(xù)擴大，3年后實現(xiàn)了全國所有縣級行政區(qū)全覆蓋。

在這期間，城鎮(zhèn)居民被納入社會養(yǎng)老保險的制度范圍內(nèi)。

2011年6月，《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》頒布。根據(jù)國務(wù)院部署，兩年多以后實現(xiàn)了全國所有縣級行政區(qū)全覆蓋。

對比新農(nóng)保和城居保，兩者的制度結(jié)構(gòu)與參數(shù)、個人賬戶與養(yǎng)老金計發(fā)等方面基本相同，經(jīng)辦管理均由社保經(jīng)辦機構(gòu)負(fù)責(zé)，中央政府承擔(dān)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇均為55元，只有參保對象范圍、繳費檔次有所不同。

因此，早在2012年9月，在全國城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度研討會上，人社部副部長胡曉義透露，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度全覆蓋之后，完善政策體系的重點是，推進(jìn)新農(nóng)保和城居保合并。

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去年12月26日，人社部部長尹蔚民在一次會議上表示：“2014年，我們將整合城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度?！?

由此，今年2月7日，國務(wù)院決定合并新農(nóng)保和城居保，這已是水到渠成之事。

對此，中國養(yǎng)老金頂層設(shè)計“清華方案”領(lǐng)銜人、清華大學(xué)就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏告訴法治周末記者：整合城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險從橫向加強了養(yǎng)老金制度建設(shè)，包括統(tǒng)一經(jīng)辦機構(gòu)、信息系統(tǒng)和待遇調(diào)整機制，為實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金中央統(tǒng)籌和解決養(yǎng)老保險制度“碎片化”問題奠定了基礎(chǔ)。

北京市京悅律師事務(wù)所勞動法事務(wù)部主任、中國勞動法學(xué)研究會理事王向前告訴法治周末記者，合并新農(nóng)保和城居保有法律上的保障。

2011年7月1日起施行的《中華人民共和國社會保險法》規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實際情況，可以將城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險合并實施。

作為中國勞動立法專家，王向前參加了社會保險法、勞動合同法、勞動爭議處理法等諸多法律法規(guī)草案的專家論證、專家咨詢和具體起草工作。

人社部相關(guān)人士告訴法治周末記者，國務(wù)院決定合并新農(nóng)保和城居保之后，會以國務(wù)院的名義出臺相應(yīng)政策文件。

記者得到的消息證實，上述政策文件將于2月底公布。

亟需制定基本養(yǎng)老保險條例

一直以來，我國養(yǎng)老保險制度都因其“碎片化”格局而備受詬病，城鄉(xiāng)之間、企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位之間分別適用不同的基本養(yǎng)老保障制度。

資料顯示，目前，我國“社會養(yǎng)老保險”分為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、新農(nóng)保和城居保。公務(wù)員和部分事業(yè)單位職工，實行財政保障的退休制度——這就是中國養(yǎng)老制度的雙軌制。

楊燕綏向法治周末記者表示，新農(nóng)保和城居保兩項制度之間差別不大，沒有什么爭議，不涉及太多技術(shù)難題，由人社部養(yǎng)老保險司和農(nóng)村社會保險司主管，“整合相對比較容易。按工作難度來講，應(yīng)該年內(nèi)就能解決”。

楊燕綏認(rèn)為，“整合經(jīng)辦機構(gòu)、管理服務(wù)信息系統(tǒng)”相對容易，可以方便參保人在城鄉(xiāng)之間流動，有利于城鎮(zhèn)化建設(shè)；進(jìn)而“建立待遇調(diào)整機制、完善居民養(yǎng)老儲蓄保值增值”，可以提高制度的保障水平和調(diào)動城鄉(xiāng)居民參保積極性，這是一個不小的挑戰(zhàn)。

吳明華告訴記者，建立城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度，能夠使社會保險經(jīng)辦機構(gòu)為城鄉(xiāng)居民提供均等化的養(yǎng)老保險服務(wù)，縮小城鄉(xiāng)之間差別，為建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會保障制度奠定基礎(chǔ)。

楊燕綏表示，兩項制度的合并“意義非常重大”，是養(yǎng)老保險制度一次“小并軌”，有利于促進(jìn)我國養(yǎng)老保險制度的“大并軌”——最終促使機關(guān)公務(wù)員、事業(yè)單位職工、城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的整合，建立國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度。

楊燕綏告訴記者，中國養(yǎng)老金制度的頂層設(shè)計必須從“N”軌運行轉(zhuǎn)到單軌運行，但這種“大整合”短期內(nèi)難以實現(xiàn)，所以可以將“大整合”分為兩個階段，先整合機關(guān)公務(wù)員和事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險制度，再整合城鎮(zhèn)各類職工和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。

因此，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度之后，與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的銜接將成為未來政策完善的重點。

人社部部長尹蔚民去年年底表示，將制定實施職工與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度銜接辦法，促進(jìn)參保人員在城鄉(xiāng)之間順暢轉(zhuǎn)移。

吳明華介紹說，鹽城市已經(jīng)出臺了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與企業(yè)職工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移辦法。參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民，可以選擇“補差、折算、封存”等方法轉(zhuǎn)入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。

公開數(shù)據(jù)顯示，2013年，鹽城市累計有1萬余名農(nóng)村參保居民轉(zhuǎn)移到了企業(yè)職工養(yǎng)老保險。

在參與勞動和社會保險領(lǐng)域法律法規(guī)草案的專家論證、專家咨詢和具體起草工作中，王向前發(fā)現(xiàn)，無論是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，還是新農(nóng)保和城居保，都是以國務(wù)院文件的形式確立，從實踐的角度，規(guī)范性文件能夠保持政策的彈性，有利于制度的完善。

王向前告訴記者，規(guī)范性文件與行政法規(guī)相比，主要表現(xiàn)在權(quán)威性和穩(wěn)定性不強，因此，隨著實踐發(fā)展，應(yīng)該由國務(wù)院頒布行政法規(guī)，制定基本養(yǎng)老保險條例，為養(yǎng)老保險制度的運行提供法律保障。

王向前指出，社會保險法頒布后，為社會保險改革規(guī)定了方向和彈性空間，也需要制定包括基本養(yǎng)老保險條例、基本醫(yī)療保險條例等在內(nèi)的單行行政法規(guī)，以更好地實施法律。

楊燕綏也呼吁，中國亟待根據(jù)憲法、勞動法、社會保險法等法律制定養(yǎng)老金條例，調(diào)整制度結(jié)構(gòu)，分別規(guī)范國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老儲蓄的管理體制、運行機制、繳費與稅收政策、養(yǎng)老金支付以及養(yǎng)老金糾紛處理等事項，從而解決公平性和持續(xù)性問題。