工程建設(shè)企業(yè)資質(zhì)和個(gè)人執(zhí)業(yè)資格管理，面臨重大變革，已是業(yè)界關(guān)注的焦點(diǎn)話題。

  住建部執(zhí)業(yè)資格注冊中心《簡報(bào)》中的一篇特稿文章《 適應(yīng)行政審批制度改革 完善個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度 》，該文指出：企業(yè)資質(zhì)管理是特定歷史產(chǎn)物，將逐漸淡出；加強(qiáng)個(gè)人執(zhí)業(yè)資格管理，建立工程質(zhì)量終身責(zé)任制。

  住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部執(zhí)業(yè)資格注冊中心

  簡  報(bào)

  【編者按】我國勘察設(shè)計(jì)行業(yè)個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度開展以來，對提高工程質(zhì)量，規(guī)范市場管理體系，完善人才評價(jià)機(jī)制，促進(jìn)國際交流合作等方面發(fā)揮了重要作用。但與發(fā)達(dá)國家相比，我國個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度起步晚，情況復(fù)雜，目前還存在很多亟待改善的問題。部執(zhí)業(yè)資格注冊中心在做好日?？荚嚒⒆?、繼續(xù)教育等相關(guān)工作的同時(shí)，一直提倡要加強(qiáng)相關(guān)制度研究，提供有價(jià)值的分析報(bào)告。本期特稿推出研究報(bào)告《 適應(yīng)行政審批制度改革 完善個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度 》，供廣大讀者參考。

  本期特稿

  適應(yīng)行政審批制度改革

  完善個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度

  行政審批是現(xiàn)代國家管理社會各方面事務(wù)的一種重要的事前控制手段。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的巨大影響，行政審批在中國被廣泛運(yùn)用于許多行政管理領(lǐng)域，對于保障、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用，成為一種國家管理行政事務(wù)的不可缺少的重要制度。但隨著中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善，行政審批制度也不斷顯現(xiàn)出其體制性障礙的一面，行政審批制度改革迫在眉睫。本世紀(jì)以來，我國政府積極推進(jìn)行政審批制度改革，分批取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)，加強(qiáng)對行政審批權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)控，推動服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展。

  關(guān)于住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行業(yè)行政審批事項(xiàng)的調(diào)整一直備受社會關(guān)注，特別是針對企業(yè)資質(zhì)和個(gè)人資格設(shè)置雙重審批，社會議論頗多。個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度何去何從,引人深思。本文將對此簡要分析。

  一、個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度符合行政制度審批改革的初衷

  (一)企業(yè)資質(zhì)制度與個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度建立的時(shí)代背景

  我國建筑市場實(shí)施企業(yè)資質(zhì)管理是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡的產(chǎn)物，政府通過制定資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)來評定企業(yè)的資質(zhì)等級，從而對企業(yè)招投標(biāo)資格進(jìn)行限制。這項(xiàng)制度在特定時(shí)期對引導(dǎo)建筑業(yè)企業(yè)的發(fā)展，維護(hù)建筑市場秩序，發(fā)揮了較大作用。

  隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)資質(zhì)管理的弊端逐漸顯現(xiàn)，主要有：一是資質(zhì)的目的是保證工程質(zhì)量，但企業(yè)資質(zhì)是集體行為，工程質(zhì)量發(fā)生問題時(shí)追責(zé)個(gè)人難，威懾力差，且問題企業(yè)可以改換牌子繼續(xù)經(jīng)營，造成工程質(zhì)量責(zé)任終身制得不到落實(shí);二是由于招投標(biāo)條件門檻設(shè)置越來越高，一般二級(乙級)資質(zhì)企業(yè)無法進(jìn)入，造成市場上存在高資質(zhì)企業(yè)出借資質(zhì)(掛靠)的現(xiàn)象，干擾了市場秩序;三是企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)把執(zhí)業(yè)人員數(shù)量作為企業(yè)資質(zhì)升級的重要條件之一，導(dǎo)致執(zhí)業(yè)人員出借、掛靠證書現(xiàn)象十分普遍，加上企業(yè)資質(zhì)評審的人為因素比較多，影響了企業(yè)資質(zhì)管理的公正性;四是現(xiàn)行的資質(zhì)管理標(biāo)準(zhǔn)帶有濃厚的部門管理色彩，建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)分為施工總承包、專業(yè)承包、勞務(wù)分包三大序列，每個(gè)序列又劃分為幾十個(gè)資質(zhì)類別，過細(xì)的劃分，使得相近專業(yè)的企業(yè)能力得不到充分發(fā)揮，減少了競爭機(jī)會;五是當(dāng)企業(yè)施工業(yè)績、人員數(shù)量、自由資金、工程質(zhì)量、經(jīng)營管理水平發(fā)生明顯變化時(shí)，政府不能對企業(yè)資質(zhì)進(jìn)行有效的動態(tài)監(jiān)管。

  從境外發(fā)達(dá)地區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)來看，市場經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國家，如歐美地區(qū)，側(cè)重自由競爭，政府對企業(yè)沒有定級制度，有的國家對企業(yè)有許可制度，但不分級，主要靠市場交易主體的相互制約。而這些國家都對關(guān)系公眾利益和生命財(cái)產(chǎn)安全的關(guān)鍵崗位實(shí)施個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度。

  我部在二十世紀(jì)九十年代就根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)體制要求，參照國際通行做法，對建設(shè)行業(yè)事關(guān)國家利益和公眾安全的專業(yè)領(lǐng)域逐步建立個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度。到目前為止，已基本建立了包括教育評估、職業(yè)實(shí)踐、資格考試、注冊管理、繼續(xù)教育等一套比較完善的管理體系。個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度的建立，從本質(zhì)上講就是按照公開、公平、公正、高效的原則對現(xiàn)行的行政審批制度的重大改革。

  (二) 個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度符合政府職能轉(zhuǎn)變要求

  市場經(jīng)濟(jì)體制下政府職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。政府在市場監(jiān)管職能中要管好的事就是制定法律法規(guī)，完善市場規(guī)則，規(guī)范市場秩序，確保工程質(zhì)量和安全等。建立個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度，通過資格考試保證關(guān)鍵崗位的人員具備必須的專業(yè)知識和技能;通過誠信和執(zhí)業(yè)監(jiān)管，強(qiáng)化執(zhí)業(yè)人員在工程建設(shè)中的權(quán)力、義務(wù)和法律責(zé)任，建立行之有效的工程質(zhì)量終身責(zé)任制，對提高工程質(zhì)量，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全起到積極作用。個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度集中體現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)公平、競爭、法治的原則，符合政府職能轉(zhuǎn)變的要求。

  (三) 個(gè)人執(zhí)業(yè)資格注冊統(tǒng)一管理有利于市場健康發(fā)展

  注冊審批是個(gè)人執(zhí)業(yè)制度的重要環(huán)節(jié)，而建立執(zhí)業(yè)資格制度的根本目的是執(zhí)業(yè)監(jiān)管。根據(jù)我國建設(shè)行業(yè)特點(diǎn)，執(zhí)業(yè)人員隨著工程項(xiàng)目流動量大，跨省市執(zhí)業(yè)比較普遍。目前我部個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度注冊審批基本采取省、部兩級管理，保證了個(gè)人執(zhí)業(yè)跨地區(qū)服務(wù)不受限制。如果將一級注冊師注冊審批下放到省級建設(shè)行政主管部門，有利的是能減少審批程序，縮短審批時(shí)間，提高審批工作效率;不利的是給執(zhí)業(yè)人員跨地區(qū)執(zhí)業(yè)監(jiān)管帶來困難，一方面，執(zhí)業(yè)人員在執(zhí)業(yè)中產(chǎn)生質(zhì)量事故或者違反職業(yè)道德時(shí)，省級建設(shè)行政主管部門不能直接對別的省的注冊執(zhí)業(yè)人員進(jìn)行處罰;另一方面，省級二級注冊師注冊系統(tǒng)不聯(lián)網(wǎng)也為執(zhí)業(yè)資格注冊查重帶來困難，為個(gè)別注冊人員掛靠到外單位注冊埋下隱患。

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  二、正視問題，不斷完善個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度

  (一)加強(qiáng)個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度的立法工作

  目前，建設(shè)行業(yè)執(zhí)業(yè)資格制度除注冊建筑師以國務(wù)院令形式頒布了《注冊建筑師條例》，其它專業(yè)執(zhí)業(yè)資格制度的單項(xiàng)法規(guī)都是以部門規(guī)章或者原國家人事部、建設(shè)部聯(lián)合發(fā)文形式頒布相應(yīng)規(guī)章，法律效力低，執(zhí)行力度缺乏保障，尤其是處罰力度不夠。

  建議加強(qiáng)建設(shè)行業(yè)執(zhí)業(yè)資格制度立法工作，建立類似《注冊會計(jì)師法》、《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》的上位法的立法工作，完善我國建設(shè)行業(yè)執(zhí)業(yè)資格制度法律體系，提高法律效力，滿足市場經(jīng)濟(jì)體制下對執(zhí)業(yè)人員職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)行為的要求。

  (二) 強(qiáng)化個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度，建立完善的工程質(zhì)量終身責(zé)任制

  建設(shè)行業(yè)的企業(yè)資質(zhì)制度在工程質(zhì)量的保障上主要是通過企業(yè)內(nèi)部的質(zhì)量管理實(shí)現(xiàn)，對人員的法律責(zé)任未加明確。工程出現(xiàn)問題是由企業(yè)作為責(zé)任主體進(jìn)行賠償，這也是企業(yè)資質(zhì)保留的原因所在。而國際上通行的注冊師對工程質(zhì)量的終身責(zé)任制實(shí)際上是在個(gè)人執(zhí)業(yè)制度的基礎(chǔ)上形成的，并通過工程保險(xiǎn)體系模式強(qiáng)化注冊人員在工程責(zé)任體系中的作用。

  建議學(xué)習(xí)和借鑒國外已有經(jīng)驗(yàn)，逐步建立以執(zhí)業(yè)人員為主體的工程責(zé)任保險(xiǎn)體系，與個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度相配套。注冊人員投保后，當(dāng)工程項(xiàng)目出現(xiàn)問題時(shí)，由保險(xiǎn)公司賠償，同時(shí)注冊人員保險(xiǎn)費(fèi)用與個(gè)人工程質(zhì)量安全情況記錄掛鉤，出現(xiàn)的事故越多保險(xiǎn)費(fèi)用越高。由于保險(xiǎn)費(fèi)用計(jì)入工程建設(shè)(設(shè)計(jì))成本，注冊人員工程質(zhì)量記錄將成為業(yè)主考量的重點(diǎn)，推動注冊人員接受市場選擇，強(qiáng)化責(zé)任意識，促進(jìn)工程質(zhì)量的提高。

  (三) 加快個(gè)人誠信體系的建立

  目前，個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度誠信體系的基本框架已形成，但建設(shè)還不到位。誠信體系的信息采集、標(biāo)準(zhǔn)化要求還需要進(jìn)一步落實(shí)。注冊人員執(zhí)業(yè)違法違規(guī)行為的執(zhí)法和處罰力度不夠，違法違規(guī)的執(zhí)業(yè)成本低，使得企業(yè)和注冊人員重視不夠，執(zhí)業(yè)過程中容易出現(xiàn)違規(guī)操作。

  建議今后一方面加快誠信體系的相關(guān)立法及配套制度的建設(shè)，以法律形式明確相關(guān)責(zé)任，建立終身責(zé)任制;另一方面加快目前誠信信息庫的建設(shè)，將誠信體系與市場監(jiān)管有效銜接，使誠信信息成為業(yè)主選擇注冊人員的重要參考指標(biāo)，促使執(zhí)業(yè)注冊人員更加重視誠信。

  (四) 推進(jìn)企業(yè)資質(zhì)與個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度并軌，企業(yè)資質(zhì)逐漸淡出

  目前，我國建筑業(yè)實(shí)行企業(yè)資質(zhì)管理和個(gè)人執(zhí)業(yè)資格管理并行的雙軌制管理模式，將個(gè)人執(zhí)業(yè)人員數(shù)量作為企業(yè)資質(zhì)的重要條件，對個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度的建立起到了很大的促進(jìn)作用，但也客觀造成個(gè)人執(zhí)業(yè)資格人證分離、變更注冊頻繁、個(gè)人資格證書和注冊印章單位保管、限制注冊人員流動等問題。另外，個(gè)人執(zhí)業(yè)范圍也受到企業(yè)資質(zhì)的制約,造成執(zhí)業(yè)人員資源的浪費(fèi)。

  建議加強(qiáng)對企業(yè)資質(zhì)制度和個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度的同步改革研究，制定出弱化企業(yè)資質(zhì)管理，強(qiáng)化個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度的工作目標(biāo)和實(shí)施計(jì)劃，加快完善個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度的步伐，建立以個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度為主體的工程質(zhì)量責(zé)任體系。鑒于歷史原因和專業(yè)領(lǐng)域的不同，現(xiàn)階段我國可以有計(jì)劃地取消企業(yè)資質(zhì)等級，轉(zhuǎn)為設(shè)計(jì)、施工等許可證制度，項(xiàng)目招投標(biāo)主要和人員條件、技術(shù)能力、工程保險(xiǎn)、誠信記錄等掛鉤，推動企業(yè)在培養(yǎng)人才和市場信譽(yù)上下功夫。

  (五) 加強(qiáng)行業(yè)自律

  注冊人員的管理分為兩個(gè)層次。一方面是法律層面的由政府依法準(zhǔn)入、依法管理;另一方面是一般性道德層面的由行業(yè)自律，需要依靠相關(guān)協(xié)會組織通過建立執(zhí)業(yè)人員道德準(zhǔn)則、實(shí)施會員監(jiān)督來解決。同時(shí)，注冊人員的合法權(quán)益也可以通過協(xié)會與政府的溝通得到保護(hù)。建議加快建立注冊人員相關(guān)協(xié)會組織，加強(qiáng)行業(yè)自律。

  勘察設(shè)計(jì)行業(yè)個(gè)人執(zhí)業(yè)制度的建立是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要很多配套政策和措施來支撐。雖然起步晚，尚有很多不完善的地方，但其體現(xiàn)了行政審批制度改革的方向，有利于規(guī)范市場管理，建立工程質(zhì)量終身責(zé)任制，保障工程安全。我們要加強(qiáng)研究，不斷推動個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度的完善，讓其發(fā)揮應(yīng)有的更大的作用。