海綿城市是指具有良好吸水、蓄水、凈水、釋水功能的城市體，指城市能夠像海綿一樣，在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等方面具有良好的“彈性”。以往我國(guó)水污染治理行業(yè)強(qiáng)調(diào)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)治理，而未來(lái)必然會(huì)向著面源及立體化整體解決方案的方向發(fā)展，海綿城市建設(shè)正是符合這一行業(yè)趨勢(shì)，是最可持續(xù)的城市水環(huán)境系統(tǒng)整體解決方案。

  海綿城市可緩解極端天氣對(duì)于城市排水的影響。我國(guó)城市的普遍逢雨必澇、雨停即旱，大部分城市排水系統(tǒng)缺乏應(yīng)對(duì)極端天氣能力，主要原因是傳統(tǒng)城市建設(shè)中由于大量采用灰色基礎(chǔ)設(shè)施導(dǎo)致城市不透水面積大量增加而失去了滲水蓄水功能。

  海綿城市可以有效應(yīng)對(duì)徑流污染及水資源缺乏。①我國(guó)目前有16個(gè)省市區(qū)人均水資源量低于國(guó)際公認(rèn)重度缺水線（1000立方米），然而嚴(yán)重缺水的地區(qū)大多連年遭受雨澇而無(wú)法蓄積和利用雨水資源。②初期雨水?dāng)y帶了大量地表污染物而成為城市水體污染的重要面污染源，與合流制污水溢流一起，成為目前全球城市水環(huán)境污染的重要原因之一。③點(diǎn)源污染持續(xù)改善，但面源控制還無(wú)有效進(jìn)展，雨水系統(tǒng)的進(jìn)一步改造才是系統(tǒng)性解決城市水環(huán)境問(wèn)題重要出路。

  政策不斷超預(yù)期，反映政府推進(jìn)海綿城市建設(shè)的堅(jiān)定態(tài)度

  海綿城市作為生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，穩(wěn)增長(zhǎng)發(fā)展思路下投資的重要領(lǐng)域，自12年4月提出以來(lái)，國(guó)家積極出臺(tái)多項(xiàng)政策，推動(dòng)力度空前。我們認(rèn)為海綿城市建設(shè)將是未來(lái)幾年環(huán)保行業(yè)體量最大的投資領(lǐng)域之一，政策不斷超預(yù)期，反應(yīng)政府推進(jìn)海綿城市建設(shè)的堅(jiān)定態(tài)度。

  國(guó)家關(guān)于海綿城市建設(shè)政策頻出，不斷細(xì)化

  自12年4月低碳城市與區(qū)域發(fā)展科技論壇上，“海綿城市”的概念首次提出以來(lái)，經(jīng)過(guò)4年的時(shí)間，我國(guó)海綿城市的政策體系不斷演進(jìn)。海綿城市從抽象化的概念，逐漸具象化至建設(shè)方針、規(guī)劃設(shè)計(jì)細(xì)則、實(shí)施方案、技術(shù)規(guī)范、配套財(cái)政政策、績(jī)效評(píng)價(jià)與考核辦法。15年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見，明確了海綿城市中長(zhǎng)期目標(biāo)和建設(shè)時(shí)間表，最大限度地減少城市開發(fā)建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，將70%的降雨就地消納和利用，到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求，到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求，坐實(shí)了海綿城市熱點(diǎn)的持續(xù)時(shí)間。緊接著，15年12月，配套的政策性金融政策出臺(tái)，國(guó)開行、農(nóng)發(fā)行相繼成為海綿城市的重點(diǎn)合作銀行，提出加大對(duì)于海綿城市建設(shè)的政策性金融支持。16年3月，住建部提出要求各地抓緊編制海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃，于16年10月底前完成設(shè)市城市海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃草案。16年4月，提出做好海綿城市信息報(bào)送工作，每月5日前，應(yīng)填報(bào)上月海綿城市建設(shè)項(xiàng)目包的建設(shè)進(jìn)展。16年4月，.城市管網(wǎng)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)暫行辦法.為海綿城市項(xiàng)目推進(jìn)進(jìn)一步掃清障礙，提出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是專項(xiàng)資金獎(jiǎng)罰的重要依據(jù)。國(guó)家層面的政策不斷落地，海綿城市建設(shè)進(jìn)入新階段。

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表1：海綿城市政策頻出，推進(jìn)力度空前

  地方政府積極響應(yīng)，出臺(tái)多項(xiàng)具體實(shí)施政策

  為貫徹國(guó)務(wù)院發(fā)布的關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見，陜西、遼寧、江蘇、四川、海南、江西、甘肅等多地方政府紛紛出臺(tái)具體的海綿城市指導(dǎo)或?qū)嵤┮庖?，明確各地方的海綿城市建設(shè)的基本原則、目標(biāo)任務(wù)、重點(diǎn)措施和政策支持，由下級(jí)政府對(duì)海綿城市的建設(shè)任務(wù)進(jìn)行細(xì)化，如海綿城市試點(diǎn)城市鶴壁市出臺(tái)了.鶴壁市海綿城市建設(shè)試點(diǎn)實(shí)施計(jì)劃.和.鶴壁市海綿城市建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則.對(duì)海綿城市建設(shè)進(jìn)行進(jìn)一步指導(dǎo)，又如非試點(diǎn)城市珠海市出臺(tái)了.珠海市西部中心城區(qū)海綿城市示范區(qū)建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃.探索符合珠海實(shí)際、具有推廣示范意義的海綿城市建設(shè)模式。地方層面對(duì)國(guó)家海綿城市政策深入細(xì)化，是海綿城市模式得到高效貫徹落實(shí)的前提。

表2：省級(jí)政府出臺(tái)的海綿城市政策

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  第一批試點(diǎn)城市項(xiàng)目推進(jìn)較順利，16年將迎來(lái)招投標(biāo)高峰期

  市場(chǎng)疑問(wèn)1：試點(diǎn)城市項(xiàng)目進(jìn)展如何？—3/4的試點(diǎn)城市項(xiàng)目已展開

  海綿城市建設(shè)試點(diǎn)建設(shè)工作全面開展。15年4月，財(cái)政部、住建部、水利部公布了首批國(guó)家級(jí)“海綿城市”建設(shè)試點(diǎn)目錄，遷安、白城、鎮(zhèn)江、嘉興、池州、廈門、萍鄉(xiāng)、濟(jì)南、鶴壁、武漢、常德、南寧、重慶、遂寧、貴安新區(qū)和西咸新區(qū)一共16個(gè)城市入選。15年6月，住建部把三亞列入地下管廊和海綿城市雙試點(diǎn)城市。海綿城市建設(shè)期基本在15-17年三年時(shí)間內(nèi)，試點(diǎn)城市相繼展開海綿城市建設(shè)工作，出臺(tái)了相應(yīng)的建設(shè)規(guī)劃，包括一攬子項(xiàng)目和投資額度規(guī)劃，相應(yīng)的配套支持政策也如期而至。根據(jù)試點(diǎn)城市的建設(shè)投資規(guī)劃和當(dāng)前的建設(shè)進(jìn)展來(lái)看，16年為海綿城市工程的集中推進(jìn)期及招投標(biāo)高峰期。

圖1：首批國(guó)家級(jí)海綿城市試點(diǎn)面積與投資額情況

圖2：首批國(guó)家級(jí)海綿城市試點(diǎn)總投資占GDP比例（14年）

  根據(jù)規(guī)劃數(shù)據(jù)，試點(diǎn)城市的建設(shè)投資從1-11億元/平方公里不等，平均投資為為3.2億元/平方公里。試點(diǎn)海綿城市建設(shè)總規(guī)劃投資占GDP比重平均為8.4%。

  試點(diǎn)城市平均約43%的規(guī)劃投資分布在16年，16年將迎來(lái)試點(diǎn)城市投資與建設(shè)高峰期。根據(jù)公開信息，在試點(diǎn)城市15-17年三年投資規(guī)劃中，15/16/17年規(guī)劃投資占總投資平均比例分別為22%/43%/35%。

  試點(diǎn)城市平均約28%的規(guī)劃項(xiàng)目已經(jīng)取得進(jìn)展（已在進(jìn)行前期招投標(biāo)、已開工或已完工），進(jìn)展較為順利。根據(jù)公開信息，目前有11個(gè)城市已經(jīng)公開了已經(jīng)有進(jìn)展的項(xiàng)目情況，11個(gè)城市中，已經(jīng)在進(jìn)行前期招投標(biāo)、已開工及已經(jīng)完工的項(xiàng)目總和占規(guī)劃項(xiàng)目總數(shù)量平均為28%；有進(jìn)展的項(xiàng)目占規(guī)劃總數(shù)超40%的試點(diǎn)城市包括白城、濟(jì)南、池州及常德。

圖3：部分試點(diǎn)城市15-17年計(jì)劃投資額占三年總投資額比例

圖4：部分試點(diǎn)城市已推進(jìn)（前期+開工+完工）項(xiàng)目占比

表3：首批國(guó)家級(jí)海綿城市試點(diǎn)建設(shè)進(jìn)展統(tǒng)計(jì)

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  市場(chǎng)疑問(wèn)2：試點(diǎn)城市資金到位情況如何？—超60%試點(diǎn)建設(shè)列入地方財(cái)政預(yù)算

  目前海綿城市的建設(shè)資金來(lái)源主要是中央財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼、地方財(cái)政和社會(huì)資本。

圖5：部分城市海綿城市建設(shè)資金來(lái)源

    中央財(cái)政對(duì)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)給予專項(xiàng)資金補(bǔ)助，一定三年，具體補(bǔ)助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年6億元，省會(huì)城市每年5億元，其他城市每年4億元，對(duì)采用PPP模式達(dá)到一定比例的，將按上述補(bǔ)助基數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)10%。

    地方財(cái)政的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)各有不同，如試點(diǎn)城市武漢市財(cái)政每年至少安排資金4億元，示范區(qū)所在地人民政府各自安排資金每年不少于1億元，專項(xiàng)用于海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作，又如陜西省對(duì)海綿城市建設(shè)省級(jí)試點(diǎn)，省級(jí)財(cái)政連續(xù)三年給予6000萬(wàn)元的資金補(bǔ)助。

  剩余資本依賴于社會(huì)資本來(lái)籌措。雖然中央財(cái)政對(duì)海綿城市建設(shè)給予大力支持，地方財(cái)政也積極配合，但是對(duì)于海綿城市巨大的資金需求來(lái)說(shuō)仍是不夠，社會(huì)資本的加入和PPP模式的應(yīng)用被寄予厚望。以遷安、白城、萍鄉(xiāng)、鶴壁、遂寧和貴安新區(qū)6個(gè)城市為例，PPP融資的平均占比為52.4%，中央及地方的財(cái)政支持平均占比為47.6%。

  截止到目前，在第一批試點(diǎn)16個(gè)城市中，已有10個(gè)城市明確將海綿城市建設(shè)列入到地方政府財(cái)政支出中，分別是白城、嘉興、池州、萍鄉(xiāng)、濟(jì)南、鶴壁、武漢、常德、遂寧及貴安新區(qū)。

表4：第一批試點(diǎn)城市中央和地方財(cái)政資金到位情況

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  市場(chǎng)疑問(wèn)3：試點(diǎn)城市項(xiàng)目招投標(biāo)進(jìn)展如何？——招投標(biāo)呈現(xiàn)加速之勢(shì)

  截止16年5月17日，根據(jù)各地政府招投標(biāo)網(wǎng)站公開數(shù)據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，試點(diǎn)海綿城市項(xiàng)目招投標(biāo)工作均已展開，進(jìn)展最快的幾個(gè)試點(diǎn)分別為濟(jì)南、遷安、嘉興等，正處于招標(biāo)和已經(jīng)中標(biāo)的項(xiàng)目投資總額占試點(diǎn)城市規(guī)劃投資總額的比例超過(guò)10%；從招標(biāo)及中標(biāo)次數(shù)統(tǒng)計(jì)來(lái)看，自16年以來(lái)，海綿城市項(xiàng)目招投標(biāo)呈現(xiàn)加速的趨勢(shì)。

圖6：第一批試點(diǎn)城市招投標(biāo)金額統(tǒng)計(jì)1

圖7：第一批試點(diǎn)城市招投標(biāo)金額統(tǒng)計(jì)2

圖8：截至目前試點(diǎn)城市項(xiàng)目招投標(biāo)總額占規(guī)劃投資比例

圖9：第一批試點(diǎn)城市招標(biāo)/中標(biāo)次數(shù)統(tǒng)計(jì)

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  市場(chǎng)疑問(wèn)4：試點(diǎn)城市項(xiàng)目中標(biāo)主體都有誰(shuí)？——聯(lián)合體或成為趨勢(shì)

  項(xiàng)目中標(biāo)主體大都為各地設(shè)計(jì)院、咨詢公司、工程及園林公司及聯(lián)合體公司。

  聯(lián)合體模式推動(dòng)海綿城市建設(shè)或?qū)⒊蔀橼厔?shì)。從已有的海綿城市聯(lián)合體來(lái)看，大多是“規(guī)劃設(shè)計(jì)+投融資施工+技術(shù)”或是“規(guī)劃設(shè)計(jì)+投融資施工+運(yùn)營(yíng)管理”的組合，并且同一家公司有可能參與多個(gè)聯(lián)合體，如北京雨人潤(rùn)科生態(tài)技術(shù)有限責(zé)任公司及參與了上海為林綠化景觀有限公司組建的聯(lián)合體，又參與了上海錦水建設(shè)（集團(tuán)）有限公司組建的聯(lián)合體。海綿城市建設(shè)是一項(xiàng)涉及多方面的復(fù)雜系統(tǒng)工程，相關(guān)企業(yè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，共同推進(jìn)海綿城建設(shè)或?qū)⒊蔀橹髁髂Ｊ健?span style="line-height:1.5;">

 表5：目前主要海綿城市中標(biāo)聯(lián)合體情況

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  市場(chǎng)疑問(wèn)5：試點(diǎn)城市項(xiàng)目建成之后效果如何？—建設(shè)項(xiàng)目初見成效

  為科學(xué)全面評(píng)價(jià)海綿城市建設(shè)成效，15年7月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái).海綿城市建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)與考核辦法（試行）.，將海綿城市建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)與考核指標(biāo)分為水生態(tài)、水環(huán)境、水資源、水安全、制度建設(shè)及執(zhí)行情況、顯示度六個(gè)方面，包括6大類別、18項(xiàng)指標(biāo)，并將海綿城市建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)與考核分三個(gè)階段：城市自查，省級(jí)評(píng)價(jià)，部級(jí)抽查，以保障海綿城市建設(shè)工程按質(zhì)按量完成。從15年4月至今，經(jīng)過(guò)一年多時(shí)間，海綿城市建設(shè)已經(jīng)初現(xiàn)成效。

  案例1：濟(jì)南市鳳凰路北段是濟(jì)南市打造的“海綿主題道路”，海綿試驗(yàn)段建設(shè)自2015年5月開始，已經(jīng)完成了透水人行道，植草溝，生態(tài)水塘，下沉式綠化帶，溢流井，齒狀沿石，PP蓄水模塊，旱溪等一系列海綿改造，整個(gè)道路西側(cè)道路及綠化已經(jīng)基本完成。通過(guò)對(duì)前幾場(chǎng)大雨洗禮后的觀察，未發(fā)現(xiàn)道路積水，只有較深的下凹綠地處有少量存水，而且一上午時(shí)間全部下滲，可見海綿設(shè)施“吸水”能力的確非凡。通過(guò)實(shí)施一系列海綿措施后，鳳凰路北段年徑流總量控制率將超過(guò)75%。

圖10：濟(jì)南鳳凰路北段應(yīng)用的8大海綿措施

  案例2：祥露小學(xué)是廈門首個(gè)完工的海綿城市項(xiàng)目，學(xué)校完成了一系列海綿體改造：鋪設(shè)850平方米的透水磚，還挖掘一個(gè)50平方米的蓄水池，建成250平方米的雨水花園和300平方米的下沉式綠地，完成320平方米的屋面綠化，建成多套雨水處理設(shè)施。經(jīng)過(guò)實(shí)踐的驗(yàn)證，暴雨洗禮后的祥露小學(xué)內(nèi)沒有出現(xiàn)積水，雨水落到路面迅速滲入地下。根據(jù)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人測(cè)算，使用最強(qiáng)力的面層透水磚后，1小時(shí)內(nèi)，每立方米可以吸收1.1噸左右雨水，祥露小學(xué)可有效應(yīng)對(duì)120毫米暴雨。

圖11：海滄祥露小學(xué)示意圖

圖12：海滄祥露小學(xué)海綿城市改造工程

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  16年5月第二批14個(gè)海綿城市試點(diǎn)公布

  除了試點(diǎn)城市以外，全國(guó)范圍內(nèi)其他地區(qū)也積極響應(yīng)建設(shè)海綿城市的號(hào)召，如湛江、荊門、無(wú)錫等城市。16年2月，財(cái)政部聯(lián)合住建部、水利部下發(fā)關(guān)于開展2016年中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作的通知，第二批試點(diǎn)申報(bào)工作已啟動(dòng)，要求各地于4月10日前提交申請(qǐng)和實(shí)施方案。該次申報(bào)要求各省份（含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)）可擇優(yōu)推薦1個(gè)城市參與全國(guó)范圍內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)（計(jì)劃單列市可以單獨(dú)申報(bào)），第一批試點(diǎn)城市所在省份不在此次申報(bào)范圍之列。去年有130個(gè)城市申請(qǐng)首批海綿城市試點(diǎn)，本次第二批試點(diǎn)申請(qǐng)多個(gè)城市已躍躍欲試，湛江、佛山、鄭州等超過(guò)20個(gè)城市均已計(jì)劃申報(bào)。

  本次申請(qǐng)明確了申請(qǐng)?jiān)圏c(diǎn)城市必須具備的資格：①試點(diǎn)區(qū)域集中連片且須包括一定比例的老城區(qū)，不少于15平方公里，多年平均降雨量不低于400毫米。②城市建成區(qū)內(nèi)至少有一個(gè)匯水片區(qū)達(dá)到海綿城市建設(shè)總體要求；在“小雨不積水、大雨不內(nèi)澇、水體不黑臭、熱島有緩解”方面取得了初步成效。③此外，還包括城市人民政府成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，按要求編制海綿城市建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃，項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作充分且進(jìn)展良好，向工作基礎(chǔ)較好的城市適當(dāng)傾斜等。

  4月22日，由財(cái)政部、住建部、水利部共同組成的評(píng)審專家組，在中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院召開2016年海綿城市試點(diǎn)競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審會(huì)議，共有17個(gè)城市參加了此次競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審，分別為福州、珠海、寧波、玉溪、大連、深圳、上海、慶陽(yáng)、西寧、三亞、青島、固原、天津、北京、盤錦、呼和浩特、運(yùn)城。16年5月，福州、珠海、寧波、玉溪、大連、深圳、上海、慶陽(yáng)、西寧、三亞、青島、固原、天津、北京等14個(gè)城市入選第二批試點(diǎn)。

表6：部分非試點(diǎn)城市海綿城市建設(shè)進(jìn)展

  再談海綿城市盈利模式

  海綿城市建設(shè)投資額巨大。根據(jù)住建部部長(zhǎng)陳政高估算，海綿城市建設(shè)投資約為每平方公里1-1.5億元，根據(jù)業(yè)內(nèi)專家估算單位面積投資額為1.6-1.8億/平方公里。14年底全國(guó)建成區(qū)面積49772.63平方公里，根據(jù)10-14年全國(guó)建成區(qū)面積的情況，未來(lái)6年按年均4%的增長(zhǎng)率較為合理，若要實(shí)現(xiàn)2020年城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求，2015-2020年投資規(guī)模估計(jì)在1.8-2.5萬(wàn)億之間。海綿城市的建設(shè)投入如果按照一平方公里大概要1.8個(gè)億計(jì)算，根據(jù)中國(guó)水網(wǎng)數(shù)據(jù)，其中政府可能出資15%-20%，剩下的都是需要社會(huì)資本投入。

  表7：2015-2020年海綿城市投資規(guī)模測(cè)算

  目前海綿城市建設(shè)主要采用三種模式，傳統(tǒng)的各部門分段實(shí)施模式、城投模式和PPP模式。城投模式是以城投公司為主來(lái)推進(jìn)整體工程建設(shè)。采用傳統(tǒng)方式和城投模式，容易帶來(lái)管理部門職能交叉，缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，項(xiàng)目碎片化，融資渠道單一，管理體制落后等問(wèn)題，不利于最后的整體效果。相比前兩種方式，PPP是兼具效率與質(zhì)量、多方共贏的融資模式。

   PPP模式可以促進(jìn)海綿城市建設(shè)投資主體的多元化。引入社會(huì)資本，可以拓寬項(xiàng)目資金來(lái)源，彌補(bǔ)資金缺口，利用社會(huì)資本來(lái)提供資產(chǎn)和服務(wù)，促進(jìn)了投融資體制改革。

  PPP模式有利于轉(zhuǎn)換政府職能。減少政府財(cái)政支出和債務(wù)負(fù)擔(dān)，政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來(lái)，由基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變?yōu)楸O(jiān)督者、合作者。

  項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)將由政府和社會(huì)資本共同分擔(dān)。PPP模式使風(fēng)險(xiǎn)分配更合理，政府在分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也擁有一定的控制權(quán)，同時(shí)由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)，減少了承建商與投資商風(fēng)險(xiǎn)，從而降低了融資難度，提高了項(xiàng)目融資成功的可能性。

  項(xiàng)目運(yùn)行既有效率，兼具質(zhì)量。社會(huì)資本參與項(xiàng)目能推動(dòng)設(shè)計(jì)施工過(guò)程等方面革新，提高建設(shè)及運(yùn)營(yíng)效率。政府部門和社會(huì)資本取長(zhǎng)補(bǔ)短，形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量服務(wù)。

  基于PPP模式在海綿城市領(lǐng)域應(yīng)用的種種優(yōu)勢(shì)，國(guó)家大力支持海綿城市建設(shè)引入社會(huì)資本。15年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見，強(qiáng)調(diào)區(qū)別海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性與非經(jīng)營(yíng)性屬性，建立政府與社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益共享的合作機(jī)制，采取明晰經(jīng)營(yíng)性收益權(quán)、政府購(gòu)買服務(wù)、財(cái)政補(bǔ)貼等多種形式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與海綿城市投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。中央財(cái)政對(duì)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)采用PPP模式達(dá)到一定比例的，將按補(bǔ)助基數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)10%。相應(yīng)的配套財(cái)政政策和考核政策相繼出臺(tái)。國(guó)家鼓勵(lì)在海綿城市建設(shè)中引入PPP模式，以加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)、實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。海綿城市建設(shè)項(xiàng)目主要采用DBFO（設(shè)計(jì)-建造-融資-運(yùn)營(yíng)）的運(yùn)作方式，由社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、期滿移交等相關(guān)工作。

  圖13：主要采用DBFO（設(shè)計(jì)-建造-融資-運(yùn)營(yíng)）的運(yùn)作方式

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  市場(chǎng)疑問(wèn)6：社會(huì)資本如何取得回報(bào)？—運(yùn)營(yíng)收益+政府購(gòu)買+財(cái)政補(bǔ)貼

  海綿城市相關(guān)項(xiàng)目的收入一般由使用者付費(fèi)的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益、政府購(gòu)買及財(cái)政補(bǔ)貼三部分構(gòu)成。①項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益包括雨水集蓄利用等項(xiàng)目提供的新增水資源供給量、多功能調(diào)蓄及生態(tài)公園提供的門票收入、生態(tài)停車場(chǎng)的停車收費(fèi)、傳統(tǒng)污水處理廠的運(yùn)營(yíng)收入等。②由于海綿城市效益存在明顯外部性，如減少?gòu)搅魑廴?、防洪澇、積蓄及補(bǔ)充地下水源、地產(chǎn)增值、創(chuàng)造就業(yè)等，故政府購(gòu)買服務(wù)仍是大部分海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的主要收益來(lái)源。海綿城市項(xiàng)目多采取PPP形式。

  表8：PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制

 表9：財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)中現(xiàn)有的海綿城市PPP項(xiàng)目

  政府采用特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)貼、貸款貼息等方式吸引社會(huì)資本進(jìn)入海綿城市建設(shè)項(xiàng)目。然而收益性成為是否能吸引投資的關(guān)鍵。目前收益模式主要有三種：政府付費(fèi)（如生態(tài)環(huán)境治理、市政道路等非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目）、用戶付費(fèi)（如供水、燃?xì)獾冉?jīng)營(yíng)性項(xiàng)目）和可行性缺口補(bǔ)助（如垃圾處理等準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目）。

  我們預(yù)計(jì)試點(diǎn)城市優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目回款保障較好。第一批試點(diǎn)以遷安、白城、萍鄉(xiāng)、鶴壁、遂寧、貴安新區(qū)等為例，中央及地方財(cái)政支持平均占總投資比例為47.6%。第二批試點(diǎn)更多處于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，政府支付能力強(qiáng)，優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目回款有望得到更好保障。

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  市場(chǎng)疑問(wèn)7：海綿城市實(shí)踐成功案例是什么樣？

  案例1：南寧市竹排江上游植物園段那考河流域治理PPP——特許經(jīng)營(yíng)權(quán)模式

  南寧市竹排江上游植物園段那考河流域治理PPP項(xiàng)目是首個(gè)以PPP模式正式簽約的海綿城市項(xiàng)目，建設(shè)內(nèi)容包括河道整治、截污治理、生態(tài)修復(fù)、污水處理廠、沿岸景觀、海綿城市、信息化管理等工程，為探索社會(huì)資本參與城市生態(tài)治理提供了可復(fù)制的實(shí)踐模式。

    項(xiàng)目介紹：2014年10月，南寧市城市內(nèi)河管理處對(duì)竹排江上游植物園段那考河流域治理PPP項(xiàng)目進(jìn)行公開招標(biāo)，北排集團(tuán)中標(biāo)。該項(xiàng)目以南寧建寧水務(wù)投資集團(tuán)有限責(zé)任公司為公共方，以北排集團(tuán)為社會(huì)資本方，項(xiàng)目公司為南寧北排水環(huán)境發(fā)展有限公司，開展為期10年的合作。那考河治理河道全長(zhǎng)6.6公里，項(xiàng)目總投資為10億元。

  項(xiàng)目進(jìn)展：污水廠所有構(gòu)筑物主體結(jié)構(gòu)已完成，正在進(jìn)行廠區(qū)總圖施工及設(shè)備安裝準(zhǔn)備；河道整治完成2.05km，完成比例40%；截污管線完成4km，完成比例50%；溢流壩、跌水壩完成8座，完成比例60%；上游潛流濕地完成1750米，完成比例55%；支線及上游部分開始景觀綠化工程施工。項(xiàng)目預(yù)計(jì)將于2016年11月底完工進(jìn)入試運(yùn)行期。

  經(jīng)驗(yàn)總結(jié)：①配備專業(yè)團(tuán)隊(duì)。項(xiàng)目啟動(dòng)后，南寧市內(nèi)河管理處聘請(qǐng)了上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司作為專業(yè)的交易顧問(wèn)，北京清控人居環(huán)境院有限公司作為技術(shù)顧問(wèn)，在很大程度上保證了此項(xiàng)目質(zhì)量。②配套政策性金融支持。該項(xiàng)建設(shè)資金來(lái)自自籌、貸款，項(xiàng)目出資比例為自籌20%，銀行貸款80%。其中很大比例的銀行貸款由建設(shè)銀行以基準(zhǔn)利率以下的貸款利率提供。

  案例2：遷安——政府引導(dǎo)基金模式

  遷安市是海綿城市試點(diǎn)中唯一入選的縣級(jí)市。為指導(dǎo)海綿城市建設(shè)，遷安市聘請(qǐng)清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)院編制.遷安市海綿城市建設(shè)區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃(2015—2030年).。2015年8月18日，遷安市正式啟動(dòng)全國(guó)首支海綿城市建設(shè)引導(dǎo)基金，由金磚城市國(guó)開先導(dǎo)基金提供募集認(rèn)購(gòu)，為地方政府的“海綿城市建設(shè)”財(cái)政建設(shè)資金的解決開辟了一個(gè)新的途徑。

   基金介紹：由遷安市財(cái)政局與深圳金磚城市國(guó)開先導(dǎo)基金管理有限公司以有限合伙的方式設(shè)立。2015年12月，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行河北省唐山分行成功中標(biāo)海綿城市建設(shè)引導(dǎo)基金，以5.98%的年化收益率獲得優(yōu)先級(jí)額度12億元，成為遷安海綿城市基金的獨(dú)家供應(yīng)商，農(nóng)行還將獲得0.2%的年度基金托管收益。

   經(jīng)驗(yàn)總結(jié)：建立多元化的資金保障機(jī)制。通過(guò)PPP模式有針對(duì)性的引入實(shí)力較強(qiáng)的專業(yè)基金團(tuán)隊(duì)，共同設(shè)立海綿城市建設(shè)基金，不僅保質(zhì)保量完成合作項(xiàng)目，還可帶動(dòng)整個(gè)城市海綿經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，也為實(shí)施機(jī)構(gòu)合理選擇合作社會(huì)資本提供了制度保障。

圖14：南寧市海綿城市建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目布局圖

圖15：遷安市海綿城市彩色透水地坪

  案例3：西咸新區(qū)——PPP模式和政府實(shí)施相結(jié)合

  西咸新區(qū)是首個(gè)以創(chuàng)新城市發(fā)展方式為主題的國(guó)家級(jí)新區(qū)。早在2012年，西咸新區(qū)就以灃西新城為試點(diǎn)區(qū)域，展開低影響開發(fā)技術(shù)探索實(shí)踐，先后與西安理工大學(xué)、西安政設(shè)計(jì)研究院合作，將低影響開發(fā)技術(shù)應(yīng)用于實(shí)際項(xiàng)目，為申請(qǐng)國(guó)家級(jí)海綿城市試點(diǎn)積累了豐厚的經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)。根據(jù)計(jì)劃，西咸新區(qū)海綿城市建設(shè)PPP投資項(xiàng)目共有4項(xiàng)，包括渭河污水處理廠及管網(wǎng)、中心綠廊一期景觀工程、渭河灃景路泵站及渭河天元路泵站項(xiàng)目。實(shí)施中，對(duì)渭河污水處理廠及管網(wǎng)、渭河灃景路泵站及渭河天元路泵站項(xiàng)目整體打包；中心綠廊一期改擴(kuò)建項(xiàng)目單個(gè)運(yùn)作。目前渭河污水處理廠及管網(wǎng)、渭河灃景路泵站及渭河天元路泵站項(xiàng)目PPP融資已取得重要進(jìn)展。

  西咸新區(qū)PPP模式重點(diǎn)：①對(duì)于承擔(dān)海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的開發(fā)商，實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)政策，如延長(zhǎng)企業(yè)的還款期限，降低貸款的門檻，甚至局部調(diào)整利息，以吸引社會(huì)資本。②政府把市區(qū)內(nèi)的營(yíng)利性項(xiàng)目，比如說(shuō)房地產(chǎn)開發(fā)、供電、旅游、娛樂等項(xiàng)目和公益性質(zhì)的項(xiàng)目進(jìn)行打包，提高海綿城市建設(shè)項(xiàng)目收益吸引力。③成立陜西省西咸新區(qū)綠色城市管網(wǎng)基金，這也成為陜西第一單、民生銀行系統(tǒng)內(nèi)第一筆支持海綿城市建設(shè)的專項(xiàng)基金。④農(nóng)行陜西省分行以8億元理財(cái)資金投資設(shè)立西咸新區(qū)灃西新城海綿城市建設(shè)引導(dǎo)基金。

    經(jīng)驗(yàn)總結(jié)：PPP模式與政府實(shí)施結(jié)合推進(jìn)。沒有直接收益（如生態(tài)走廊建設(shè)等非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目），主要采用政府購(gòu)買服務(wù)的方式。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與公益性項(xiàng)目打捆招商（如污水處理廠捆綁污水管網(wǎng)）。整個(gè)水環(huán)境整治（包括污水廠、下游治理、生態(tài)走廊建設(shè)等）采用特許經(jīng)營(yíng)的方式。通過(guò)這種PPP模式與政府實(shí)施相結(jié)合的靈活模式，大力推進(jìn)海綿城市的整體建設(shè)。

  圖16：西咸新區(qū)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目布局圖

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  海綿城市投資思路：沿四主線布局

  海綿城市建設(shè)正拉動(dòng)新一輪城市建設(shè)熱潮。海綿城市要求構(gòu)建低影響開發(fā)的先進(jìn)雨水系統(tǒng)，包括從前端的對(duì)城市原有生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)，中端的低影響開發(fā)建造多種雨水系統(tǒng)組件，如透水性鋪裝、綠色屋頂、植被覆蓋、雨水蓄水池、下滲裝臵、雨水管道等，到后端的污水污泥處臵，涉及包括生態(tài)修復(fù)、園林綠化、綠色建材、管網(wǎng)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)、智慧城市與物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、污水污泥處理等多個(gè)行業(yè)。

  長(zhǎng)期來(lái)看，作為穩(wěn)增長(zhǎng)發(fā)展的重要投資領(lǐng)域，海綿城市建設(shè)將持續(xù)推進(jìn)。近期來(lái)看，第一批試點(diǎn)城市項(xiàng)目招投標(biāo)進(jìn)入高峰期+第二批試點(diǎn)城市積極申報(bào)中+熱點(diǎn)事件的催化，我們判斷海綿城市將是未來(lái)兩三年內(nèi)環(huán)保行業(yè)持續(xù)且較大規(guī)模的投資機(jī)會(huì)。我們建議關(guān)注四條投資主線：

  從提供海綿城市建設(shè)設(shè)計(jì)方案的設(shè)計(jì)院出發(fā)，向綜合設(shè)計(jì)、工程、運(yùn)營(yíng)整體環(huán)境解決方案服務(wù)商邁進(jìn)的公司。

  從監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)切入到海綿城市建設(shè)的環(huán)境監(jiān)測(cè)龍頭聚光科技。

   傳統(tǒng)水處理工程公司切入到海綿城市建設(shè)的水處理龍頭碧水源、參與海綿城市合作基金的黑臭水體治理專家環(huán)能科技及水務(wù)工程實(shí)力雄厚的江南水務(wù)。

  從基礎(chǔ)設(shè)施園林、建材、管網(wǎng)等切入海綿城市建設(shè)的東方園林、龍泉股份。

  風(fēng)險(xiǎn)提示

  項(xiàng)目招投標(biāo)進(jìn)度低于預(yù)期；競(jìng)爭(zhēng)激烈導(dǎo)致利潤(rùn)率下滑；財(cái)政支付能力不足造成的回款風(fēng)險(xiǎn)等。