許小年：城鎮(zhèn)化或城鎮(zhèn)神化

  翻開(kāi)近期的報(bào)刊，“城鎮(zhèn)化”無(wú)疑是使用頻率極高的一個(gè)詞。

  在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的潛力行將耗盡之際，“有效需求不足”的凱恩斯幽靈籠罩著中國(guó)經(jīng)濟(jì)。在過(guò)剩產(chǎn)能的沉重壓力下，企業(yè)再也不敢擴(kuò)張投資規(guī)模；各級(jí)政府雖然仍在無(wú)效項(xiàng)目上浪費(fèi)資源，財(cái)政和銀行卻已捉襟見(jiàn)肘，難以為繼；雪上加霜的是外需疲軟。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的前景昏暗得如首都的霧霾，令人看不到希望。

  忽然間，地平線上出現(xiàn)一道曙光，城鎮(zhèn)化！據(jù)說(shuō)，城鎮(zhèn)化將拉動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施投資四十萬(wàn)億，相當(dāng)于2012年GDP的80%；據(jù)說(shuō)，城鎮(zhèn)化將從根本上扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期以來(lái)的投資－消費(fèi)失衡，因?yàn)槌擎?zhèn)居民的人均消費(fèi)是農(nóng)村的三倍。忽然間，不必推動(dòng)改革就可拉動(dòng)需求了；忽然間，不必觸動(dòng)復(fù)雜利益關(guān)系即可調(diào)整結(jié)構(gòu)了。據(jù)說(shuō)，只要抓住城鎮(zhèn)化這一環(huán)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)就將以8%的速度至少再增長(zhǎng)二十年！

  怎么早沒(méi)想到這招兒呢？是前人太過(guò)平庸，還是今人智慧超群？

  市場(chǎng)化的結(jié)果而非政策工具

  先讓我們看看歷史吧。讀史未必使人聰明，忽視歷史卻是不可饒恕的愚蠢。

  改革開(kāi)放三十多年至今，我們可記得什么時(shí)候搞過(guò)城鎮(zhèn)化的規(guī)劃？可曾制定過(guò)什么樣的城鎮(zhèn)化政策？從來(lái)就沒(méi)有。沒(méi)有宏偉藍(lán)圖，沒(méi)有統(tǒng)籌兼顧，沒(méi)有配套政策，沒(méi)有資金安排，甚至連試點(diǎn)推廣都沒(méi)有，不知不覺(jué)中，城鎮(zhèn)化率就從1978年的18%上升到2012年的53%。即使扣除進(jìn)城不落戶的農(nóng)民工，城鎮(zhèn)化率也達(dá)到了35%左右。

  城鎮(zhèn)化的提高并非來(lái)自政府主動(dòng)的和有意識(shí)的推動(dòng)，而是城鄉(xiāng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)和文化發(fā)展的自然結(jié)果，就像小孩子的身高是自然生長(zhǎng)的結(jié)果，而不是家長(zhǎng)調(diào)控的變量。家長(zhǎng)可以提供營(yíng)養(yǎng)，但不能打雞血、喂激素，操控孩子的生長(zhǎng)過(guò)程。同理，政府也不應(yīng)自己動(dòng)手，圈地遷人，按圖造城，而應(yīng)該并且只能是營(yíng)造有利于城鎮(zhèn)化的法律和政策環(huán)境。

  回顧過(guò)去的歷史，對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化貢獻(xiàn)最大的，當(dāng)屬農(nóng)業(yè)改革和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大。上世紀(jì)七十年代末，我們解散了人民公社，打破了僵硬的計(jì)劃體制，長(zhǎng)期束縛在故土上的寶貴生產(chǎn)要素--勞動(dòng)力開(kāi)始自由流動(dòng)，經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)村副業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，最終進(jìn)入了城鎮(zhèn)工商業(yè)和服務(wù)業(yè)。

  農(nóng)村改革的意義不僅在于為城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)提供低成本的勞動(dòng)力，而且還在于農(nóng)業(yè)剩余的大幅度增加。古往今來(lái)，世界上城市擴(kuò)張的制約因素都是農(nóng)業(yè)剩余，即農(nóng)業(yè)產(chǎn)出減去維持農(nóng)村人口自身所需后的剩余。中國(guó)明清時(shí)期的城市規(guī)模小于前代的宋朝，原因就是明末的人口爆炸，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率基本不變的情況下，可供城市人口消費(fèi)的糧食減少，導(dǎo)致城市規(guī)模的萎縮。建國(guó)后實(shí)行至今的戶籍制度，其初衷和在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)也是限制城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)，緩解糧食供應(yīng)的壓力。

  農(nóng)業(yè)改革徹底打破城市擴(kuò)張的這個(gè)瓶頸制約因素，“包產(chǎn)到戶”從根本上改變了農(nóng)民的激勵(lì)機(jī)制，集體經(jīng)濟(jì)的“大鍋飯”讓位于真正的按勞分配，“多勞多得”提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。單位土地產(chǎn)出隨之增加，在短短幾年內(nèi)就解決了城鎮(zhèn)的糧食和副食供應(yīng)問(wèn)題，為城鎮(zhèn)的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

  生產(chǎn)效率的提高使農(nóng)村勞動(dòng)力變?yōu)槎嘤?。幸好我們?cè)谏鲜兰o(jì)八十年代中期啟動(dòng)了城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)改革，快速增長(zhǎng)的民營(yíng)企業(yè)及時(shí)吸納了農(nóng)村的富余勞動(dòng)力，而民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展又得益于國(guó)有經(jīng)濟(jì)的改革與收縮。國(guó)有企業(yè)從競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中退出，釋放出原材料、能源、機(jī)器設(shè)備，民營(yíng)企業(yè)由此在市場(chǎng)上獲得了生產(chǎn)所需的投入品。

  在這個(gè)資源從農(nóng)村到城鎮(zhèn)、從國(guó)有到民營(yíng)的重新配置過(guò)程中，既沒(méi)有政府規(guī)劃，也沒(méi)有政策扶持和指導(dǎo)。政府做的只是打破計(jì)劃體制，一只“看不見(jiàn)的手”--市場(chǎng)無(wú)聲無(wú)息而又有效地組織和協(xié)調(diào)了城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，價(jià)格信號(hào)指導(dǎo)了城鄉(xiāng)資源的流動(dòng)與組合。這里所說(shuō)的價(jià)格信號(hào)不僅指企業(yè)投入和產(chǎn)出品的價(jià)格，而且包括資本回報(bào)率和工人工資等生產(chǎn)要素價(jià)格。

  在價(jià)格信號(hào)的指導(dǎo)下，資源必然流向更有效的地方。企業(yè)追求資本回報(bào)最大化，力圖實(shí)現(xiàn)成本最小的投入品組合。這導(dǎo)致投入品的有效利用：追求收入最大化。農(nóng)民一定會(huì)尋找最適合自己的工作，這意味著勞動(dòng)力的有效使用。

  改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的根本原因就在于以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的資源重新配置。自利的企業(yè)和個(gè)人無(wú)意中提高了社會(huì)資源配置的效率，也在無(wú)意中提高了城鎮(zhèn)化的程度。“無(wú)心插柳柳成蔭”，迄今為止的城鎮(zhèn)化是誰(shuí)也沒(méi)有、也不可能預(yù)料到的結(jié)果。政府過(guò)去做的和今后應(yīng)該做的是促進(jìn)資源的自由流動(dòng)，或者更現(xiàn)實(shí)一點(diǎn)講，起碼不要為資源的市場(chǎng)化配置制造障礙。

  就政府的作用而言，回顧“傻子瓜子”事件是非常有意義的。設(shè)想當(dāng)初若無(wú)小平同志的過(guò)問(wèn)，依照地方政府的意見(jiàn)，以“走資本主義道路”為名，將民營(yíng)企業(yè)家投入監(jiān)獄，民營(yíng)企業(yè)就無(wú)法生存。而沒(méi)有民營(yíng)企業(yè)，進(jìn)城的農(nóng)民到哪里去就業(yè)呢？那時(shí)的國(guó)有企業(yè)因效率低下，處于停滯和萎縮狀態(tài)，而且沒(méi)有計(jì)劃指標(biāo)，不能擅自雇人。

  如果沒(méi)有那時(shí)的民企創(chuàng)造足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)，今天的城鎮(zhèn)化率又會(huì)是多少呢？改革解放了資源和生產(chǎn)要素，資源與要素的自由流動(dòng)導(dǎo)致城鎮(zhèn)化水平的提高。隨著企業(yè)與人口集中到城鎮(zhèn)地區(qū)，聚集效應(yīng)越來(lái)越顯著，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的效率進(jìn)一步提高，而產(chǎn)生聚集效應(yīng)的，依然是那只“看不見(jiàn)的手”。

  城鎮(zhèn)的聚集效應(yīng)

  城鎮(zhèn)與農(nóng)村的區(qū)別在于聚集程度。在人口密集的城鎮(zhèn)中，至少可以產(chǎn)生下列幾項(xiàng)效應(yīng)：

  一、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

  企業(yè)的總成本中有一部分是固定不變的，例如廠房、設(shè)備、辦公樓等。企業(yè)的產(chǎn)量越大，分?jǐn)偟絾挝划a(chǎn)出上的固定成本就越低，產(chǎn)品的平均成本也就越低。鋼鐵、汽車(chē)等資本密集型行業(yè)都有很強(qiáng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。由于需要眾多的員工，大型企業(yè)不可能建在農(nóng)村，只能設(shè)在人口稠密的城鎮(zhèn)地區(qū)。城鎮(zhèn)因此具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。

  二、社會(huì)分工效應(yīng)。

  早在兩百多年前，亞當(dāng)·斯密就以現(xiàn)實(shí)中的縫針生產(chǎn)為例，說(shuō)明專(zhuān)業(yè)化分工可以大幅度提高生產(chǎn)效率。如果將縫針的生產(chǎn)過(guò)程分解為下料、成型、磨尖、鉆孔、拋光等幾道工序，和一個(gè)工人從事所有的加工相比，每人只負(fù)責(zé)一道工序，可增加產(chǎn)量數(shù)十倍。在長(zhǎng)期的專(zhuān)業(yè)化工作中，技工積累了知識(shí)，不斷改進(jìn)操作技巧，其效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)樣樣都干而無(wú)一精通的多面手。不僅如此，將復(fù)雜的生產(chǎn)過(guò)程分解為簡(jiǎn)單的工序有利于機(jī)器的應(yīng)用。制造能夠完成所有工序的機(jī)器，不僅設(shè)計(jì)難度大，而且成本也會(huì)很高，但在單個(gè)操作工序上實(shí)現(xiàn)機(jī)械化就容易得多。如同企業(yè)內(nèi)部的分工，社會(huì)上企業(yè)之間的分工也可帶來(lái)效率的提高。

  不言而喻，企業(yè)內(nèi)部分工以工人聚集在工廠為前提，而社會(huì)上的專(zhuān)業(yè)化分工則需要工廠在某一地區(qū)內(nèi)的聚集。毫不奇怪，歷史上最早的一批工廠誕生在城市，城市的擴(kuò)張又為更大規(guī)模企業(yè)的出現(xiàn)創(chuàng)造了條件。

  三、節(jié)省交易成本。

  人口和企業(yè)的聚集縮短了企業(yè)和消費(fèi)者之間、企業(yè)和企業(yè)之間的距離，降低了交通運(yùn)輸成本。更為重要的是，信息匯集和傳遞的速度在城鎮(zhèn)地區(qū)大大加快，便利了社會(huì)的分工與協(xié)作，企業(yè)更容易發(fā)現(xiàn)協(xié)作廠家、客戶以及所需要的資源與生產(chǎn)要素。另一方面，資本、土地和勞動(dòng)力也更容易找到有效的用途，從而獲得更高的回報(bào)。

[Page]

  四、技術(shù)溢出效應(yīng)。

  企業(yè)與人口的聚集有助于新技術(shù)、新生產(chǎn)方式和商業(yè)模式的模仿與擴(kuò)散，經(jīng)濟(jì)學(xué)中統(tǒng)稱(chēng)為“廣義的技術(shù)溢出效應(yīng)”。在中國(guó)東南沿海，可以看到相似產(chǎn)品和企業(yè)扎堆集中在某些區(qū)域，形成“打火機(jī)之鄉(xiāng)”、“皮具之鄉(xiāng)”、“電器之鄉(xiāng)”等各具特色的產(chǎn)業(yè)帶，就是溢出效應(yīng)的具體體現(xiàn)。

  五、啟發(fā)和激發(fā)創(chuàng)新。

  人多了聚在一起，為思想的碰撞創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，在相互啟發(fā)和激發(fā)中產(chǎn)生新想法、新主意，產(chǎn)生創(chuàng)新的最初火花。創(chuàng)新的三要素為思想、研發(fā)和融資，分別對(duì)應(yīng)高校、企業(yè)和投資基金。這三個(gè)創(chuàng)新的主體也聚集在城市。三者之間的密切交流與頻繁互動(dòng)是創(chuàng)新成功的必要條件，城市因此成了創(chuàng)新的基地和創(chuàng)新企業(yè)的搖籃。

  我們?cè)俅螐?qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)聚集效應(yīng)的主體是企業(yè)和城鄉(xiāng)居民，而不是政府官員。因?yàn)楣賳T沒(méi)有積極性，也不可能掌握這么詳盡的信息，他們不知道哪些企業(yè)具有規(guī)模效益，不知道企業(yè)之間應(yīng)該怎樣分工和協(xié)作，不知道哪些企業(yè)需要什么資源才能創(chuàng)新成功；他們也不知道農(nóng)民進(jìn)城后到哪里工作才能安居樂(lè)業(yè)。這些效應(yīng)是企業(yè)與個(gè)人在自身利益驅(qū)使下，由價(jià)格信號(hào)指導(dǎo)，經(jīng)歷無(wú)數(shù)次試錯(cuò)，通過(guò)市場(chǎng)上自愿交易而實(shí)現(xiàn)的。

  需要指出的是，由于需求和技術(shù)的不斷變動(dòng)，今天的資源最優(yōu)組合和最佳聚集效應(yīng)到明天就可能是低效甚至無(wú)效的了。企業(yè)和個(gè)人必須根據(jù)變化了的形勢(shì)，不斷地調(diào)整資源組合與博弈策略，這些實(shí)時(shí)并且往往是隨機(jī)的調(diào)整更不是官員所能預(yù)見(jiàn)和操作的。硬要規(guī)劃不可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，結(jié)果只能是空話和廢話。

  這當(dāng)然不是說(shuō)政府無(wú)所作為。從上面的分析可以清楚地看出，政府的職責(zé)是：1、放松管制，減少干預(yù)，促進(jìn)資源的自由流動(dòng)；2、公正執(zhí)法，保障市場(chǎng)自愿交易的順利進(jìn)行；3、提供市場(chǎng)供應(yīng)不足的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。圍繞這三項(xiàng)職能，我們簡(jiǎn)要討論幾個(gè)和城鎮(zhèn)化相關(guān)的改革問(wèn)題。

  若干具體的改革

  一、取消戶籍制度，讓農(nóng)民工享有與城鎮(zhèn)居民同樣的社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)。

  由此而產(chǎn)生的公共設(shè)施與服務(wù)的投資需求，通過(guò)財(cái)政改革解決，不能以地方財(cái)政難以承受為名，繼續(xù)保持歧視性的戶籍制度，阻礙勞動(dòng)力的流動(dòng)。

  二、推進(jìn)土地制度改革，從確認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)利入手，允許集體土地直接進(jìn)入市場(chǎng)，取消剝奪農(nóng)民的征地環(huán)節(jié)，廢除“十八億畝耕地紅線”，打破政府壟斷，建立個(gè)人、集體、法人和政府多方參與的土地一級(jí)市場(chǎng)。

  這項(xiàng)改革不僅可增加土地供應(yīng)，降低城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)，有助于城鎮(zhèn)職工安家，而且將土地增值的一部分收益從政府轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手中，使他們有可能在城里租房、買(mǎi)房，進(jìn)入并且真正融入城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)。目前已有一些地方進(jìn)行了改革試點(diǎn)，要想在全國(guó)范圍推廣，就必須平衡已經(jīng)相當(dāng)緊張的地方財(cái)政，否則就有可能因土地收入的減少而引發(fā)地方性的財(cái)政危機(jī)。

  三、以節(jié)流和強(qiáng)化民眾監(jiān)督為主，平衡各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算。

  財(cái)政改革的重點(diǎn)不是中央和地方如何分錢(qián)，而是政府和民眾如何分錢(qián)，民眾如何監(jiān)督政府花錢(qián)。地方財(cái)政日益依賴土地收入，主要原因不是收入減少，而是支出膨脹乃至失控。上世紀(jì)九十年代中期實(shí)行分稅制后，地方政府作為一個(gè)整體，收入并沒(méi)有減少，但支出特別是投資和人員薪金的支出急劇增加，造成今天的尷尬局面。大致而言，預(yù)算內(nèi)收入僅夠養(yǎng)人，投資主要靠賣(mài)地收入。若不削減開(kāi)支，強(qiáng)化對(duì)開(kāi)支的監(jiān)督和制衡，再開(kāi)發(fā)多少財(cái)源也不夠用，況且開(kāi)源勢(shì)必增加企業(yè)和民眾負(fù)擔(dān)。

  四、減少和解除管制，取消對(duì)資源自由流動(dòng)的行政性限制。

  一方面，放松對(duì)銀行和金融市場(chǎng)的管制，金融機(jī)構(gòu)可根據(jù)收益和風(fēng)險(xiǎn)平衡的原則，自行參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，政府以利息補(bǔ)貼等方式適當(dāng)引導(dǎo)；另一方面，開(kāi)放服務(wù)業(yè)和國(guó)有壟斷行業(yè)，允許資源和生產(chǎn)要素自由流入，創(chuàng)造更多的城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì)。

  五、廣泛吸收各種民間資金，在政府的主持下，建設(shè)公共設(shè)施，提供公共服務(wù)。

  例如，低成本醫(yī)院、中小學(xué)校、城市街道和公交，以及少量的廉租房。未來(lái)城鎮(zhèn)民眾的居住主要靠市場(chǎng)解決，而無(wú)法將希望寄托在政府大包大攬的保障房上。政府既無(wú)足夠的資金和管理能力，也不可能預(yù)見(jiàn)人口流動(dòng)的方向和聚集地點(diǎn)。保障房很可能建成沒(méi)人住，而有人愿意去住的，又可能在行政性分配過(guò)程中產(chǎn)生大量尋租腐敗。

  不要用新加坡或香港的情況作為保障房方案依據(jù)，幾百萬(wàn)人和上億人的住房供應(yīng)完全不是一個(gè)概念。除了規(guī)模小、管理難度低，廉潔的政府也是新、港模式的必要條件。對(duì)此我們要有自知之明。

  六、取消城市的行政級(jí)別，停止按行政級(jí)別分配公共資源，避免在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中出現(xiàn)超大城市。

  人口向首都等大城市集中的一個(gè)原因是優(yōu)惠的公共資源，例如學(xué)校和醫(yī)院。七、探索新型的城市治理方式和管理體制，新體制的核心是市民廣泛而積極的參與，以及行政管理的公開(kāi)和透明。沒(méi)有民眾的監(jiān)督與制衡，地方財(cái)政預(yù)算難以平衡，官員腐敗和環(huán)境污染等社會(huì)公害就是不治之癥。在新型的城市治理機(jī)制下，政府的職能不再是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而應(yīng)轉(zhuǎn)向以提供公共設(shè)施和社會(huì)服務(wù)為主。

  資源在市場(chǎng)上的自由流動(dòng)形成城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)聚集效應(yīng)在市場(chǎng)上得到實(shí)現(xiàn)，或許用“城市化”這個(gè)詞能夠比“城鎮(zhèn)化”更好地表達(dá)筆者想要傳遞的信息。城市由“城”和“市”組成，“市”為效率的源泉和增長(zhǎng)的動(dòng)力，“城”是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。當(dāng)然，反過(guò)來(lái)“城”也促進(jìn)“市”的擴(kuò)大與效率的進(jìn)一步提高。“市”的主角是企業(yè)和個(gè)人，政府僅僅是“城”的守夜人。

  只講“城”不講“市”，就抽掉了城鎮(zhèn)化的精髓。依靠沒(méi)有“市”的“城”維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，那是將城鎮(zhèn)神化，一個(gè)美好卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)的城鎮(zhèn)神話。