國務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見

  國發(fā)〔2016〕82號(hào)

  各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

  全民所有自然資源是憲法和法律規(guī)定屬于國家所有的各類自然資源，主要包括國有土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、國有森林資源、國有草原資源、海域海島資源等。自然資源資產(chǎn)有償使用制度是生態(tài)文明制度體系的一項(xiàng)核心制度。改革開放以來，我國全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度逐步建立，在促進(jìn)自然資源保護(hù)和合理利用、維護(hù)所有者權(quán)益方面發(fā)揮了積極作用，但由于有償使用制度不完善、監(jiān)管力度不足，還存在市場(chǎng)配置資源的決定性作用發(fā)揮不充分、所有權(quán)人不到位、所有權(quán)人權(quán)益不落實(shí)等突出問題。按照生態(tài)文明體制改革總體部署，為健全完善全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度，現(xiàn)提出以下意見。

  一、總體要求

  （一）指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，以保護(hù)優(yōu)先、合理利用、維護(hù)權(quán)益和解決問題為導(dǎo)向，以依法管理、用途管制為前提，以明晰產(chǎn)權(quán)、豐富權(quán)能為基礎(chǔ)，以市場(chǎng)配置、完善規(guī)則為重點(diǎn)，以開展試點(diǎn)、健全法制為路徑，以創(chuàng)新方式、加強(qiáng)監(jiān)管為保障，加快建立健全全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度，努力提升自然資源保護(hù)和合理利用水平，切實(shí)維護(hù)國家所有者權(quán)益，為建設(shè)美麗中國提供重要制度保障。

  （二）基本原則。

  保護(hù)優(yōu)先、合理利用。樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念，堅(jiān)持保護(hù)和發(fā)展相統(tǒng)一，在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展。正確處理資源保護(hù)與開發(fā)利用的關(guān)系，對(duì)需要嚴(yán)格保護(hù)的自然資源，嚴(yán)禁開發(fā)利用；對(duì)可開發(fā)利用的全民所有自然資源，使用者要遵守用途管制，履行保護(hù)和合理利用自然資源的法定義務(wù)。除國家法律和政策規(guī)定可劃撥或無償使用的情形外，全面實(shí)行有償使用，切實(shí)增強(qiáng)使用者合理利用和有效保護(hù)自然資源的意識(shí)和內(nèi)在動(dòng)力。

  兩權(quán)分離、擴(kuò)權(quán)賦能。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展多元化需求和自然資源資產(chǎn)多用途屬性，在堅(jiān)持全民所有制的前提下，創(chuàng)新全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式，推動(dòng)所有權(quán)和使用權(quán)分離，完善全民所有自然資源資產(chǎn)使用權(quán)體系，豐富自然資源資產(chǎn)使用權(quán)權(quán)利類型，適度擴(kuò)大使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、擔(dān)保、入股等權(quán)能，夯實(shí)全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用的權(quán)利基礎(chǔ)。

  市場(chǎng)配置、完善規(guī)則。充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，按照公開、公平、公正和競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的要求，明確全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用準(zhǔn)入條件、方式和程序，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)性出讓，規(guī)范協(xié)議出讓，支持探索多樣化有償使用方式，推動(dòng)將全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用逐步納入統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)，完善全民所有自然資源資產(chǎn)價(jià)格評(píng)估方法和管理制度，構(gòu)建完善價(jià)格形成機(jī)制，建立健全有償使用信息公開和服務(wù)制度，確保國家所有者權(quán)益得到充分有效維護(hù)。

  明確權(quán)責(zé)、分級(jí)行使。全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用試點(diǎn)可依照現(xiàn)行法律規(guī)定和管理體制，明確全民所有自然資源資產(chǎn)有償處置的主體，在試點(diǎn)地區(qū)可結(jié)合實(shí)際，合理劃分中央和地方政府對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)的處置權(quán)限，創(chuàng)新管理體制，明確和落實(shí)主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)效率和公平相統(tǒng)一。

  創(chuàng)新方式、強(qiáng)化監(jiān)管。建立健全市場(chǎng)主體信用評(píng)價(jià)制度，強(qiáng)化自然資源主管部門和財(cái)政等部門協(xié)同，發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察、司法、審計(jì)等機(jī)構(gòu)作用，完善國家自然資源資產(chǎn)管理體制和自然資源監(jiān)管體制，創(chuàng)新管理方式方法，健全完善責(zé)任追究機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用全程動(dòng)態(tài)有效監(jiān)管，確保將有效保護(hù)和合理利用資源、維護(hù)國家所有者權(quán)益的各項(xiàng)要求落到實(shí)處。

  （三）主要目標(biāo)。到2020年，基本建立產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能豐富、規(guī)則完善、監(jiān)管有效、權(quán)益落實(shí)的全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度，使全民所有自然資源資產(chǎn)使用權(quán)體系更加完善，市場(chǎng)配置資源的決定性作用和政府的服務(wù)監(jiān)管作用充分發(fā)揮，所有者和使用者權(quán)益得到切實(shí)維護(hù)，自然資源保護(hù)和合理利用水平顯著提升，實(shí)現(xiàn)自然資源開發(fā)利用和保護(hù)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益相統(tǒng)一。

  二、各領(lǐng)域重點(diǎn)任務(wù)

  （四）完善國有土地資源有償使用制度。全面落實(shí)規(guī)劃土地功能分區(qū)和保護(hù)利用的要求，優(yōu)化土地利用布局，規(guī)范經(jīng)營性土地有償使用。對(duì)生態(tài)功能重要的國有土地，要堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，其中依照法律規(guī)定和規(guī)劃允許進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā)利用的，應(yīng)設(shè)立更加嚴(yán)格的審批條件和程序，并全面實(shí)行有償使用，切實(shí)防止無償或過度占用。完善國有建設(shè)用地有償使用制度。擴(kuò)大國有建設(shè)用地有償使用范圍，加快修訂《劃撥用地目錄》。完善國有建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能和有償使用方式。鼓勵(lì)可以使用劃撥用地的公共服務(wù)項(xiàng)目有償使用國有建設(shè)用地。事業(yè)單位等改制為企業(yè)的，允許實(shí)行國有企業(yè)改制土地資產(chǎn)處置政策。探索建立國有農(nóng)用地有償使用制度。明晰國有農(nóng)用地使用權(quán)，明確國有農(nóng)用地的使用方式、供應(yīng)方式、范圍、期限、條件和程序。對(duì)國有農(nóng)場(chǎng)、林場(chǎng)（區(qū)）、牧場(chǎng)改革中涉及的國有農(nóng)用地，參照國有企業(yè)改制土地資產(chǎn)處置相關(guān)規(guī)定，采取國有農(nóng)用地使用權(quán)出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）、劃撥、授權(quán)經(jīng)營等方式處置。通過有償方式取得的國有建設(shè)用地、農(nóng)用地使用權(quán)，可以轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)出資（入股）、擔(dān)保等。

  （五）完善水資源有償使用制度。落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，嚴(yán)守水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污三條紅線，強(qiáng)化水資源節(jié)約利用與保護(hù)，加強(qiáng)水資源監(jiān)控。維持江河的合理流量和湖泊、水庫以及地下水體的合理水位，維護(hù)水體生態(tài)功能。健全水資源費(fèi)征收制度，綜合考慮當(dāng)?shù)厮Y源狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)承受能力以及不同產(chǎn)業(yè)和行業(yè)取用水的差別特點(diǎn)，區(qū)分地表水和地下水，支持低消耗用水、鼓勵(lì)回收利用水、限制超量取用水，合理調(diào)整水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，大幅提高地下水特別是水資源緊缺和超采地區(qū)的地下水水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制和合理利用地下水。嚴(yán)格水資源費(fèi)征收管理，按照規(guī)定的征收范圍、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)和程序征收，確保應(yīng)收盡收，任何單位和個(gè)人不得擅自減免、緩征或停征水資源費(fèi)。推進(jìn)水資源稅改革試點(diǎn)。鼓勵(lì)通過依法規(guī)范設(shè)立的水權(quán)交易平臺(tái)開展水權(quán)交易，區(qū)域水權(quán)交易或者交易量較大的取水權(quán)交易應(yīng)通過水權(quán)交易平臺(tái)公開公平公正進(jìn)行，充分發(fā)揮市場(chǎng)在水資源配置中的作用。

  （六）完善礦產(chǎn)資源有償使用制度。全面落實(shí)禁止和限制設(shè)立探礦權(quán)、采礦權(quán)的有關(guān)規(guī)定，強(qiáng)化礦產(chǎn)資源保護(hù)。改革完善礦產(chǎn)資源有償使用制度，明確礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益的具體實(shí)現(xiàn)形式，建立礦產(chǎn)資源國家權(quán)益金制度。完善礦業(yè)權(quán)有償出讓制度，在礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)，取消探礦權(quán)價(jià)款、采礦權(quán)價(jià)款，征收礦業(yè)權(quán)出讓收益。進(jìn)一步擴(kuò)大礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓范圍，除協(xié)議出讓等特殊情形外，對(duì)所有礦業(yè)權(quán)一律以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓。嚴(yán)格限制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓，規(guī)范協(xié)議出讓管理，嚴(yán)格協(xié)議出讓的具體情形和范圍。完善礦業(yè)權(quán)分級(jí)分類出讓制度，合理劃分各級(jí)國土資源部門的礦業(yè)權(quán)出讓審批權(quán)限。完善礦業(yè)權(quán)有償占用制度，在礦業(yè)權(quán)占有環(huán)節(jié)，將探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)調(diào)整為礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)。合理確定探礦權(quán)占用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)，建立累進(jìn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，利用經(jīng)濟(jì)手段有效遏制“圈而不探”等行為。根據(jù)礦產(chǎn)品價(jià)格變動(dòng)情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，適時(shí)調(diào)整采礦權(quán)占用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。完善礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度，落實(shí)全面推進(jìn)資源稅改革的要求，提高礦產(chǎn)資源綜合利用效率，促進(jìn)資源合理開發(fā)利用和有效保護(hù)。

  （七）建立國有森林資源有償使用制度。嚴(yán)格執(zhí)行森林資源保護(hù)政策，充分發(fā)揮森林資源在生態(tài)建設(shè)中的主體作用。國有天然林和公益林、國家公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、國家濕地公園、國家沙漠公園的國有林地和林木資源資產(chǎn)不得出讓。對(duì)確需經(jīng)營利用的森林資源資產(chǎn)，確定有償使用的范圍、期限、條件、程序和方式。對(duì)國有森林經(jīng)營單位的國有林地使用權(quán)，原則上按照劃撥用地方式管理。研究制定國有林區(qū)、林場(chǎng)改革涉及的國有林地使用權(quán)有償使用的具體辦法。推進(jìn)國有林地使用權(quán)確權(quán)登記工作，切實(shí)維護(hù)國有林區(qū)、國有林場(chǎng)確權(quán)登記頒證成果的權(quán)威性和合法性。通過租賃、特許經(jīng)營等方式積極發(fā)展森林旅游。本著尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)的原則，全面清理規(guī)范已經(jīng)發(fā)生的國有森林資源流轉(zhuǎn)行為。

  （八）建立國有草原資源有償使用制度。依法依規(guī)嚴(yán)格保護(hù)草原生態(tài)，健全基本草原保護(hù)制度，任何單位和個(gè)人不得擅自征用、占用基本草原或改變其用途，嚴(yán)控建設(shè)占用和非牧使用。全民所有制單位改制涉及的國有劃撥草原使用權(quán)，按照國有農(nóng)用地改革政策實(shí)行有償使用。穩(wěn)定和完善國有草原承包經(jīng)營制度，規(guī)范國有草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。對(duì)已確定給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用的國有草原，繼續(xù)依照現(xiàn)有土地承包經(jīng)營方式落實(shí)國有草原承包經(jīng)營權(quán)。國有草原承包經(jīng)營權(quán)向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外單位和個(gè)人流轉(zhuǎn)的，應(yīng)按有關(guān)規(guī)定實(shí)行有償使用。加快推進(jìn)國有草原確權(quán)登記頒證工作。

  （九）完善海域海島有償使用制度。完善海域有償使用制度。堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，嚴(yán)格落實(shí)海洋國土空間的生態(tài)保護(hù)紅線，提高用海生態(tài)門檻。嚴(yán)格實(shí)行圍填?？偭靠刂浦贫龋_保大陸自然岸線保有率不低于35%。完善海域有償使用分級(jí)、分類管理制度，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展多元化需求，完善海域使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、作價(jià)出資（入股）等權(quán)能。堅(jiān)持多種有償出讓方式并舉，逐步提高經(jīng)營性用海市場(chǎng)化出讓比例，明確市場(chǎng)化出讓范圍、方式和程序，完善海域使用權(quán)出讓價(jià)格評(píng)估制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，將生態(tài)環(huán)境損害成本納入價(jià)格形成機(jī)制。調(diào)整海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)，完善海域等級(jí)、海域使用金征收范圍和方式，建立海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。開展海域資源現(xiàn)狀調(diào)查與評(píng)價(jià)，科學(xué)評(píng)估海域生態(tài)價(jià)值、資源價(jià)值和開發(fā)潛力。完善無居民海島有償使用制度。堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、保護(hù)優(yōu)先、合理開發(fā)、永續(xù)利用，嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)措施，避免破壞海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)，嚴(yán)控?zé)o居民海島自然岸線開發(fā)利用，禁止開發(fā)利用領(lǐng)海基點(diǎn)保護(hù)范圍內(nèi)海島區(qū)域和海洋自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)及緩沖區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)的重點(diǎn)保護(hù)區(qū)和預(yù)留區(qū)以及具有特殊保護(hù)價(jià)值的無居民海島。明確無居民海島有償使用的范圍、條件、程序和權(quán)利體系，完善無居民海島使用權(quán)出讓制度，探索賦予無居民海島使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓、出租等權(quán)能。研究制定無居民海島使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓有關(guān)規(guī)定。鼓勵(lì)地方結(jié)合實(shí)際推進(jìn)旅游娛樂、工業(yè)等經(jīng)營性用島采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等市場(chǎng)化方式出讓。建立完善無居民海島使用權(quán)出讓價(jià)格評(píng)估管理制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立無居民海島使用權(quán)出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

  三、加大改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織實(shí)施力度

  （十）加強(qiáng)與相關(guān)改革的銜接協(xié)調(diào)。推進(jìn)全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革，要切實(shí)加強(qiáng)與自然資源產(chǎn)權(quán)制度、自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度、國土空間用途管制制度、空間規(guī)劃體系、自然資源管理體制、資源稅費(fèi)制度、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度、創(chuàng)新政府配置資源方式、統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)建設(shè)、政府資產(chǎn)報(bào)告制度等相關(guān)改革的銜接協(xié)調(diào)，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。

  （十一）系統(tǒng)部署改革試點(diǎn)。穩(wěn)妥推進(jìn)礦業(yè)權(quán)出讓制度等各相關(guān)改革試點(diǎn)。試點(diǎn)重點(diǎn)在國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制試點(diǎn)地區(qū)和其他具備條件的地區(qū)進(jìn)行，其中確需突破現(xiàn)行法律、行政法規(guī)、國務(wù)院文件和國務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章的，要按程序報(bào)批，取得授權(quán)后實(shí)施。各相關(guān)部門要加強(qiáng)指導(dǎo)，做好總結(jié)評(píng)估，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾偏。

  （十二）統(tǒng)籌推進(jìn)法治建設(shè)。立足生態(tài)文明體制改革全局，以完善全民所有自然資源資產(chǎn)使用權(quán)體系和有償使用制度為重點(diǎn)，推進(jìn)完善土地、水、礦產(chǎn)、森林、草原、海域、無居民海島等全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用的法律法規(guī)體系。開展對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用不規(guī)范行為的清理排查。對(duì)于法律制度完善的，要及時(shí)糾正不規(guī)范行為和違法行為。對(duì)于法律存在缺位或不完善的，各地區(qū)、各部門要在發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，按程序推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)立改廢釋。

  （十三）協(xié)同開展資產(chǎn)清查核算。以各類自然資源調(diào)查評(píng)價(jià)和統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)為基礎(chǔ)，推進(jìn)全民所有自然資源資產(chǎn)清查核算，研究完善相關(guān)指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和技術(shù)規(guī)程，做好與自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作的銜接，建立全民所有自然資源資產(chǎn)目錄清單、臺(tái)賬和動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，全面、準(zhǔn)確、及時(shí)掌握我國全民所有自然資源資產(chǎn)“家底”，為全面推進(jìn)有償使用和監(jiān)管提供依據(jù)。

  （十四）強(qiáng)化組織實(shí)施。各地區(qū)、各部門要高度重視，充分認(rèn)識(shí)全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)的重要意義，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和細(xì)化落實(shí)，按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明體制改革總體部署和本意見要求，抓緊研究制定具體實(shí)施方案。地方各級(jí)政府要結(jié)合實(shí)際，加強(qiáng)研究和探索，為深化全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革提供實(shí)踐支撐。各有關(guān)部門要按照職責(zé)分工，各司其職，密切配合，明確責(zé)任主體和時(shí)間進(jìn)度，加強(qiáng)協(xié)調(diào)指導(dǎo)，確保各具體領(lǐng)域改革任務(wù)落到實(shí)處。國土資源部要牽頭建立部際協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革工作的統(tǒng)籌指導(dǎo)和督促落實(shí)，及時(shí)研究改革中出現(xiàn)的新情況、新問題，重大問題和工作進(jìn)展情況及時(shí)向國務(wù)院報(bào)告。

  國務(wù)院

  2016年12月29日