自2014年實(shí)施的產(chǎn)能置換政策無(wú)疑是實(shí)現(xiàn)水泥去產(chǎn)能的最重要的措施之一，但在遏制水泥產(chǎn)能新增方面并未發(fā)揮應(yīng)有的作用，水泥產(chǎn)能仍在增加，去產(chǎn)能工作任重道遠(yuǎn)。究其原因，一是認(rèn)識(shí)上尚存在誤區(qū)，二是產(chǎn)能置換政策本身偏軟，三是政策監(jiān)管亟待加強(qiáng)。

  一、產(chǎn)能置換是實(shí)現(xiàn)水泥行業(yè)技術(shù)升級(jí)和遏制新增的最重要政策措施之一，但從實(shí)際執(zhí)行效果看并沒(méi)有起到遏制水泥新增產(chǎn)能的作用

  早在2009年，國(guó)發(fā)【2009】38號(hào)《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知》提出“嚴(yán)格控制新增水泥產(chǎn)能,執(zhí)行等量淘汰落后產(chǎn)能的原則”。

  2013年，國(guó)發(fā)【2013】41號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩矛盾的指導(dǎo)意見》，又進(jìn)一步提出“嚴(yán)禁建設(shè)新增產(chǎn)能項(xiàng)目，……對(duì)確有必要建設(shè)的項(xiàng)目，以等量或減量置換原則進(jìn)行申報(bào)，……在京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等環(huán)境敏感區(qū)域，實(shí)施減量置換，相關(guān)部門認(rèn)定后依法依規(guī)補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)?！鼻以诠ば挪柯鋵?shí)41號(hào)文的《關(guān)于印發(fā)部分產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法的通知（工信部產(chǎn)業(yè)【2015】127號(hào)）》中明確指出：“項(xiàng)目產(chǎn)能置換指標(biāo)須為2011年及以后列入公告的企業(yè)淘汰產(chǎn)能?！?

  2016年，國(guó)辦發(fā)【2016】34號(hào)更是“提出嚴(yán)禁新增產(chǎn)能，……2020年底前，嚴(yán)禁備案和新建擴(kuò)大產(chǎn)能的水泥熟料建設(shè)項(xiàng)目；2017年底前，暫停實(shí)際控制人不同的企業(yè)間的水泥熟料產(chǎn)能置換。”

  可以看出，國(guó)務(wù)院三個(gè)抑制和化解產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩矛盾的重要文件中，都把禁止（控制）新增產(chǎn)能和產(chǎn)能置換作為最重要的措施之一，脈絡(luò)十分清晰，且措詞分量越來(lái)越重，對(duì)新增產(chǎn)能由“嚴(yán)格控制”變?yōu)椤皣?yán)禁新增”，對(duì)產(chǎn)能置換由“執(zhí)行等量淘汰落后產(chǎn)能的原則”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙缘攘炕驕p量置換原則”，且落后產(chǎn)能已不能作為置換指標(biāo)。之后，又進(jìn)一步轉(zhuǎn)變到實(shí)際控制人不同的企業(yè)間的產(chǎn)能置換都被暫停。

  通過(guò)多年來(lái)政策去產(chǎn)能持續(xù)發(fā)力，終于使近兩年來(lái)水泥產(chǎn)能持續(xù)擴(kuò)張趨勢(shì)開始逐步放緩。8年來(lái)新增熟料產(chǎn)能約9億噸，過(guò)剩程度持續(xù)加重，但產(chǎn)能置換政策對(duì)去產(chǎn)能的積極作用是無(wú)庸置疑的，如果沒(méi)有產(chǎn)能置換政策，我國(guó)水泥產(chǎn)能利用率可能達(dá)不到60%，甚至更糟。

  二、水泥產(chǎn)能仍在增加，去產(chǎn)能工作任重道遠(yuǎn)。

  雖經(jīng)“八年抗戰(zhàn)”，截止2017年6月底，全國(guó)實(shí)際熟料產(chǎn)能仍由2009年的11億噸增到20.2億噸，水泥產(chǎn)能由18.7億噸增至38.30億噸。2016年熟料產(chǎn)能利用率只有68%，水泥產(chǎn)能利用率只有62.74%，且在建熟料產(chǎn)能尚有0.64億噸。參照國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)，產(chǎn)能利用率在80%以上才是合理的。如果要在2020年底前初步完成去產(chǎn)能的目標(biāo)，考慮到我國(guó)水泥消費(fèi)量已見頂，未來(lái)三年水泥需求下降、回轉(zhuǎn)窯實(shí)際產(chǎn)能高于設(shè)計(jì)產(chǎn)能等因素，初步測(cè)算，水泥行業(yè)在未來(lái)的3年時(shí)間內(nèi)，要壓減熟料設(shè)計(jì)產(chǎn)能6.3億噸。任務(wù)十分艱巨，時(shí)間十分緊迫。

  三、消除誤區(qū)，進(jìn)一步提高對(duì)水泥去產(chǎn)能的認(rèn)識(shí)

  為什么8年抑制產(chǎn)能，4年去產(chǎn)能，路漫漫而收效甚微，未能奏效呢？筆者通過(guò)參加各種水泥去產(chǎn)能相關(guān)會(huì)議及閱讀各種新聞媒介上發(fā)表的諸多去產(chǎn)能的文章后認(rèn)為，我們行業(yè)內(nèi)外對(duì)水泥產(chǎn)能過(guò)剩的嚴(yán)重程度仍估計(jì)不足，導(dǎo)致部分人士對(duì)去產(chǎn)能的認(rèn)識(shí)高度不夠，甚至存在誤區(qū)，這是去產(chǎn)能未能奏效的思想上的原因。

  首先，水泥產(chǎn)能過(guò)剩是嚴(yán)重的過(guò)剩。按照國(guó)發(fā)【2013】41號(hào)文的說(shuō)法，是已造成了社會(huì)資源巨大浪費(fèi)，降低了資源配置效率，阻礙了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

  其次是全面的嚴(yán)重過(guò)剩，而不是區(qū)域性的過(guò)剩。除上海、北京、天津已明確不發(fā)展水泥的直轄市外，每個(gè)省、每個(gè)區(qū)域不分東西南北都是嚴(yán)重過(guò)剩，只有嚴(yán)重過(guò)剩與極度過(guò)剩的區(qū)別，如新疆自治區(qū)的產(chǎn)能利用率只有三成，已屬極度過(guò)剩。

  其三是高水平產(chǎn)能的嚴(yán)重過(guò)剩。把目前所有落后水泥產(chǎn)能全部剔除在外，仍然是嚴(yán)重過(guò)剩，從當(dāng)前的實(shí)際情況看，按工信部的標(biāo)準(zhǔn)列為落后產(chǎn)能的產(chǎn)能已大部分被淘汰或長(zhǎng)期關(guān)停，只有少數(shù)省份仍有部分落后產(chǎn)能仍在維持生產(chǎn)。

  其四是“活產(chǎn)能”的嚴(yán)重過(guò)剩。近年來(lái)，由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的原因及部分有責(zé)任、有擔(dān)當(dāng)?shù)乃嗥髽I(yè)主動(dòng)停窯的原因，社會(huì)上已有部分新型干法熟料生產(chǎn)線陸續(xù)停產(chǎn)，業(yè)內(nèi)通常將連續(xù)停產(chǎn)1年以上的產(chǎn)能稱為“僵尸產(chǎn)能”，這些產(chǎn)能要恢復(fù)生產(chǎn)難度已很大，這部分產(chǎn)能占熟料產(chǎn)能的10%以上，相應(yīng)的，仍在正常組織生產(chǎn)的產(chǎn)能稱為“活產(chǎn)能”，當(dāng)前，即使剔除所有“僵尸產(chǎn)能”，單單“活產(chǎn)能”也已過(guò)剩20%以上；

  其五是實(shí)際產(chǎn)能的更嚴(yán)重的過(guò)剩。眾所周知，目前新型干法水泥熟料生產(chǎn)線的實(shí)際產(chǎn)能比設(shè)計(jì)產(chǎn)能要高出20-30%，如考慮此因素，當(dāng)前，我國(guó)熟料產(chǎn)能利用率實(shí)際上都達(dá)不到50%。

  在當(dāng)前水泥產(chǎn)能全面嚴(yán)重過(guò)剩的情況下，產(chǎn)能向優(yōu)勢(shì)地區(qū)調(diào)整只能是個(gè)偽命題，如果新疆自治區(qū)過(guò)剩產(chǎn)能通過(guò)產(chǎn)能置換的方式向其它省份轉(zhuǎn)移，不但解決不了新疆地區(qū)產(chǎn)能極度過(guò)剩的問(wèn)題，更會(huì)加劇其它省份的產(chǎn)能過(guò)剩，北方地區(qū)的過(guò)剩產(chǎn)能向南方地區(qū)轉(zhuǎn)移也只會(huì)是同樣的結(jié)果。

  另外，在“活產(chǎn)能”已嚴(yán)重過(guò)剩的情況下，如果“僵尸產(chǎn)能”還參與產(chǎn)能置換，只會(huì)是“僵尸產(chǎn)能”通過(guò)產(chǎn)能置換而“復(fù)活”，客觀上反而造成實(shí)際產(chǎn)能的增加。如果認(rèn)為“僵尸產(chǎn)能”參與產(chǎn)能置換是一種合理妥善解決“僵尸企業(yè)”的一條有效的辦法，那是本末倒置，這種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)是極其有害的。

  四、去產(chǎn)能政策本身偏軟且有漏洞

  去產(chǎn)能政策本身偏軟且有漏洞也是未能奏效的一個(gè)重要原因，政策力度不足主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

  第一，仍在實(shí)行不能實(shí)現(xiàn)去產(chǎn)能的等量置換，而非減量置換。根據(jù)工信產(chǎn)業(yè)【2015】127號(hào)文，只有在京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等環(huán)境敏感區(qū)域，必須實(shí)施減量置換，這些地區(qū)還只包括北京市、天津市、河北省、上海市、江蘇省、浙江省，以及廣東的9市，對(duì)其它地區(qū)的規(guī)定只模糊地帶了句“以及其他環(huán)境敏感區(qū)域”。這樣的結(jié)果只能造成，我國(guó)當(dāng)前大部分水泥熟料項(xiàng)目只進(jìn)行了等量置換，而等量置換是不可能去產(chǎn)能的，且由于技術(shù)進(jìn)步，采用了更為先進(jìn)的工藝技術(shù)和更優(yōu)良的裝備后，實(shí)際產(chǎn)能反而是增加的。

  第二，“僵尸產(chǎn)能”仍在參與產(chǎn)能置換，在客觀上反而造成了實(shí)際產(chǎn)能的增加。

  “僵尸產(chǎn)能”只會(huì)通過(guò)產(chǎn)能置換“借尸還魂”，把“僵尸產(chǎn)能”變?yōu)椤盎町a(chǎn)能”，把“死老虎”變成“活老虎”，得不償失。

  第三，仍在實(shí)行無(wú)限制的跨區(qū)域產(chǎn)能置換，進(jìn)一步加劇區(qū)域性的產(chǎn)能過(guò)剩。

  無(wú)限的跨區(qū)域產(chǎn)能置換，進(jìn)一步加劇區(qū)域產(chǎn)能過(guò)剩，但產(chǎn)能置換也確實(shí)需要有一定的范圍，范圍劃分過(guò)小，會(huì)事實(shí)上造成沒(méi)有可供置換的產(chǎn)能的情況，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為以地級(jí)市為單位，在同一地級(jí)市范圍內(nèi)進(jìn)行產(chǎn)能置換是最合理的。

  第四，實(shí)際控制人不同的企業(yè)間的產(chǎn)能置換，將降低產(chǎn)能置換的門檻。

  在國(guó)辦發(fā)【2016】34號(hào)文中規(guī)定：“2017年底前，暫停實(shí)際控制人不同的企業(yè)間的水泥熟料產(chǎn)能置換?！钡牵?017年上半年又已過(guò)去，是應(yīng)到了重新修訂規(guī)定，將“暫停”改為“禁止”了。

  第五，產(chǎn)能核定標(biāo)準(zhǔn)不完善，造成部分企業(yè)鉆漏洞，打擦邊球，使產(chǎn)能置換工作走樣甚至變味。

  自國(guó)發(fā)【2009】38號(hào)文發(fā)布以來(lái)，許多日產(chǎn)5000噸熟料水泥生產(chǎn)線，是按4000噸線或4500噸線申報(bào)并批準(zhǔn)的。循此惡例，為規(guī)避產(chǎn)能置換政策，近年來(lái)，熟料項(xiàng)目“批小建大”十分普遍。

  五、政策監(jiān)管亟待加強(qiáng)

  政策監(jiān)管是去產(chǎn)能工作最重要的環(huán)節(jié)之一，監(jiān)管不力，其它所有的努力都是徒勞，而由于某些地方政府官員所謂的“政績(jī)”及地方保護(hù)主義，政策監(jiān)管反而演變成了地方政府保護(hù)。部分地方政府利用產(chǎn)能置換幫助違規(guī)清理項(xiàng)目變相“洗白”和置換后“批小建大”。

  從當(dāng)前產(chǎn)能置換的實(shí)際情況看，重復(fù)置換、假置換現(xiàn)象非常普遍，甚至明令不允許作為置換指標(biāo)的落后產(chǎn)能都有置換了三遍四遍的，有的地方政府甚至連遮遮掩掩也已不再了。8年來(lái)新增的9億噸熟料產(chǎn)能，有一半以上就是通過(guò)重復(fù)置換、假置換，變相洗白及置換后“批小建大”等造成的，數(shù)字觸目驚心。

  所以，筆者在此再次呼吁，要切實(shí)加強(qiáng)政策監(jiān)管，加大政策問(wèn)責(zé)力度。對(duì)嚴(yán)重違規(guī)項(xiàng)目切不能有“孩子已生下來(lái)了，又能怎么辦？”的惻隱之心，對(duì)嚴(yán)重違規(guī)者的仁慈，就是對(duì)遵紀(jì)守法者的侮辱！推而廣之是對(duì)行業(yè)去產(chǎn)能的傷害和殘忍，是對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的“陽(yáng)奉陰違”！

  六、結(jié)語(yǔ)：有效的產(chǎn)能減量置換才能真正實(shí)現(xiàn)去產(chǎn)能

  產(chǎn)能置換是去產(chǎn)能的最重要的措施之一，實(shí)踐證明也是一個(gè)好的抓手，但是，只有實(shí)行減量的產(chǎn)能置換，范圍限定在“活產(chǎn)能”的產(chǎn)能置換，區(qū)域限定在同一地級(jí)市內(nèi)部的產(chǎn)能置換，同一實(shí)際控制人的產(chǎn)能置換，有統(tǒng)一產(chǎn)能核定標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)能置換，政策監(jiān)管到位的產(chǎn)能置換，杜絕了假置換、重復(fù)置換的真實(shí)的產(chǎn)能置換才是有益的、有效的。我們必須消除誤區(qū)，進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感、緊迫感和使命感，沿著真實(shí)有效的產(chǎn)能置換的正確方向前進(jìn)，真正地實(shí)現(xiàn)去產(chǎn)能。